Teil I – Parlamentarische Demokratie – Erfolgsmodell oder Auslaufmodell?

2.8. „Niemandsherrschaft“

Wenn die Entscheidungen in Wahrheit gar nicht von den Abgeordneten getroffen werden, weil diese die Entscheidungen anderer einfach „durchwinken“ oder „abnicken“, dann müssen wir uns auf die Suche nach der Macht begeben: Wer trifft eine politische Entscheidung wirklich?

Um diese Frage zu beantworten, schauen wir uns doch zunächst noch einmal an, wie sich Entscheidungsprozesse in unserer modernen Demokratie von dem „nur seinem Gewissen unterworfenen“ Parlamentarier entkoppelt haben: Der Entscheidungsfindungsprozess ist nicht mehr auf das Parlament und dessen Ausschüsse konzentriert, er ist vielmehr zu verstehen als ein Findungsprozess der zeitgleich auf mehreren Ebenen stattfindet: in der Europäischen Union, in der EU-Kommission, in den Mitgliedsländern der EU, namentlich auf Ministerebene. Er wird begleitet von zahlreichen Veranstaltungen und Gesprächen, zuweilen organisiert von professionellen Beratern unter Einbindung möglichst vieler Entscheidungsträger, die ihrerseits Gleichgesinnte („like-minded“ people) suchen und mit ihnen netzwerken. Vorgelagert ist diesem Prozess ein Verwaltungshandeln, das zuweilen detaillierte Gesetzesentwürfe hervorbringt, deren Formulierungen zwecks Erhalt der sogenannten Rechtsförmlichkeit (damit ist die rechtliche Unangreifbarkeit und rechtsförmliche Einheitlichkeit der Bundesgesetzgebung gemeint) spätestens nach der zweiten Lesung besser nicht mehr verändert werden.

Ein im professionellen Politikbetrieb unerfahrener Politiker mag da zum Schutz seiner eigenen Politikkarriere versucht sein, einfach „mitzuschwimmen“. Ich mache das niemandem persönlich zum Vorwurf. Es bedeutet nur, dass ein solcher Politiker sicherlich keine Entscheidung mehr nur seinem Gewissen unterwirft. Die wirkliche Entscheidungsfreiheit eines Abgeordneten wird dann noch enger, wenn man sich die Verzahnung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesebene der politischen Parteien, den Fraktions- und Koalitionszwang, sowie das Verhältnis zwischen Direktmandaten und Listenplatzmandaten anschaut – wer da ein zu „freizügiges“ Eigenleben führt, kann eine zweite (und jede weitere) Legislaturperiode gleich vergessen. Steht jetzt zu befürchten, dass ein Politiker seine Entscheidung überhaupt nicht mehr als Gewissensentscheidung fällt, sondern seine Entscheidung vollständig anderen Kriterien unterwirft?

Wer trifft die politischen Entscheidungen? Der Fraktionsvorsitzende einer Partei? Der Koalitionsausschuss? Bundesminister? Die Bundeskanzlerin?

Eine Verlagerung politischer Entscheidungsprozesse weg vom einzelnen Abgeordneten führt im Ergebnis zu einer „Niemandsherrschaft“, wie sie die politische Theoretikerin und Publizistin Hannah Arendt in den 1970er Jahren beschrieben hat: Keiner kann letztendlich für eine Entscheidung zur Verantwortung gezogen werden.

Eine solche Niemandsherrschaft ist keinesfalls „Verschwörung“ oder ein an die Wand gemalter Teufel: Einer Potsdamer Elitestudie aus dem Jahr 1995 zufolge haben Bundesparlamentarier ein besonderes Bedürfnis, sich dem Wähler gegenüber mit dem Argument enger Handlungskorridore zu erklären und auf die Schwierigkeiten moderner Politik aufmerksam zu machen. Seit dem Jahr 1995 ist vermutlich dieser Handlungskorridor weiter eingeengt worden, und die Komplexität moderner Politik hat weiter zugenommen. Deshalb vermute ich, dass sich das subjektive Gefühl bei Bundespolitikern verstärkt haben dürfte, „machtlos“ zu sein, weil sie allenthalben über Deutungsmacht verfügen, nicht aber über Durchsetzungs- oder Vetomacht. Aber alleine die beiden letztgenannten „Säulen der Macht“, nämlich Dinge durchsetzen oder sie verhindern zu können, ermöglichen politische Entscheidungen. Wenn Berufspolitiker über diese Durchsetzungs- oder Vetomacht nicht mehr verfügen, dann herrscht niemand mehr. Entscheidungen werden in den Parlamenten „abgenickt“, weil sie hinsichtlich des Entscheidungsverfahrens vermeintlich andernorts bereits getroffen wurden oder hinsichtlich des Entscheidungsgegenstandes vermeintlich „alternativlos“ seien. Hannah Arendt empfand diese „Niemandsherrschaft“ als die wohl grausamste Form der Herrschaft, weil ihr zunächst Ohnmacht begegnet, später dann aber vielleicht Gewalt.

Besonders deutlich wird diese „Niemandsherrschaft“ im Rahmen der Euro-Rettungsaktionen Griechenlands und Portugals. Seitdem die klammen Staaten Hilfen aus den Rettungsschirmen EFSF und ESM in Anspruch nehmen, erhalten diese Staaten Besuch von der sogenannten „Troika“, einem eigentlich informellen Zusammenschluss der Europäischen Union, der Europäischen Zentralbank und dem Internationalen Währungsfonds.

Schauen wir uns für einen Moment das Beispiel Portugals genauer an. Wer trifft die Entscheidung, die portugiesischen Wasserwerke, die bis 2011 in öffentlicher Hand gewesen sind, zu privatisieren?

Begehrlichkeiten an dem portugiesischen Wasserunternehmen Águas de Portugal (AdP) gibt es schon seit dem Jahr 2008. Das Unternehmen liefert nicht nur Wasser und entsorgt Abwasser, es ist auch größter Müllentsorger Portugals. Trotz katastrophaler Erfahrungen mit der Privatisierung der Wasserversorgung in Großbritannien und der in einigen Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland durchgeführten Privatisierung kommunaler Wasserversorger, liebäugeln manche mit der Privatisierung von AdP wegen der Einmalzahlung des Verkaufserlöses. So manch ein Investor scharrt da mit den Füssen, bislang vergeblich; doch nun kommt die Finanzkrise.

Wir erinnern uns: Im Mai 2010 wurde der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) gegründet, um den Staatsbankrott von notleidenden Euro-Staaten durch Vergabe von Nothilfekrediten abzuwenden. Im April 2011 hat Portugal Hilfskredite aus dem EFSM beantragt, weil Zahlungsunfähigkeit einzutreten drohte. Am 8. April 2011 haben die Euro-Gruppen und ECOFIN-Minister in einer Stellungnahme erklärt, Portugal mit Krediten zu stabilisieren, wenn damit ein Politikprogramm verbunden ist, welches strikte Auflagen enthält, die mit den portugiesischen Stellen und allen wesentlichen Politischen Parteien Portugals verhandelt wurden. Am 20. Mai 2011 haben die Staats- und Regierungschefs der Euro-Staaten beschlossen, Hilfskredite an Portugal zu gewähren. Zuvor, nämlich am 17. Mai 2011 wurden im Rahmen einer Vereinbarung (Memorandum of Understanding, MoU) zwischen der Regierung Portugals und dem EU-Ministerrat Details der generellen Entscheidung zur Kreditvergabe festgeschrieben. Unter anderem findet sich die folgende Vereinbarung über Privatisierungen öffentlicher Unternehmen in dieser Vereinbarung:
“Privatisation
3.30. The Government will accelerate its privatisation programme. The existing plan, elaborated through 2013, covers transport (Aeroportos de Portugal, TAP, and freight branch of CP), energy (GALP, EDP, and REN), communications (Correios de Portugal), and insurance (Caixa Seguros), as well as a number of smaller firms. The plan targets front-loaded proceeds of about €[5.5] billion through the end of the program, with only partial divestment envisaged for all large firms. The Government commits to go even further, by pursuing a rapid full divestment of public sector shares in EDP and REN, and is hopeful that market conditions will permit sale of these two companies, as well as of TAP, by the end of the 2011. The Government will identify, by the time of the second review, two additional large enterprises for privatisation by end-2012. An updated privatisation plan will be prepared by March 2012.
3.31. Prepare an inventory of assets, including real estate, owned by municipalities and regional governments, examining the scope for privatisation. [Q2-2012]“

Wenn Sie genau lesen, steht dort kein Wort zur Privatisierung der Wasserwerke. Lediglich aus der Verpflichtung, einen aktualisierten Privatisierungsplan bis März 2012 vorzubereiten, in Verbindung mit der Verpflichtung, bis zur zweiten periodischen Überprüfung der Umsetzung dieser Vereinbarung, zwei weitere größere Staatsunternehmen zu benennen, die privatisiert werden könnten, könnte man schließen, dass die öffentlichen Wasserwerke Portugals unter den Hammer kommen.

Kein Wort über die Privatisierung der Wasserwerke finden sich im ersten und im zweiten periodischen Bericht über die Umsetzung der Vereinbarung. Im dritten periodischen Bericht vom 15.03.2012 findet sich erstmals ein Hinweis auf die (Teil)-Privatisierung von Águas de Portugal (AdP), dem öffentlichen Wasserversorger Portugals:

„3.22. With a view to introducing private capital and management in the water company Águas de Portugal (AdP), a strategy will be prepared. This strategy will include considerations of the competitive and regulatory environment and organisational consequences. [Q4-2012]”

Im vierten, fünften und sechsten periodischen Bericht findet sich ein gleichlautender Absatz.

Wie dieser Absatz in die periodischen Berichte hineingekommen ist, konnte ich nicht recherchieren. Möglicherweise ist dies im Rahmen der Verhandlungen der Troika mit den staatlichen Stellen Portugals diskutiert und sodann in den Bericht der Troika aufgenommen worden.

Die Troika besteht aus drei verbeamteten Abteilungsleitern im Dienstgrad des Direktors der Europäischen Kommission, der Europäischen Zentralbank und des Internationalen Währungsfonds (dessen Verhandlungsleiter ein stellvertretender Direktor ist). Diese Direktoren verfassen ihren Bericht an den Ministerrat aufgrund einer Vor-Ort-Visite (mission), die je nach Bedarf etwa 20 Werktage dauert und in denen sie mit den unterschiedlichen Vertretern der Behörden, Regierungsvertretern und Vertretern der unterschiedlichen politischen Parteien, soweit erforderlich, zusammentreffen. Grundlage ihrer Analyse zur Umsetzung der Vereinbarung sind aktuelle Einnahme- und Ausgabezahlen der öffentlichen Haushalte und den entsprechenden Planzahlen. Nachdem im Rahmen des zweiten Berichts deutlich wurde, dass Portugal das Einsparziel nicht wird erreichen können, scheint es naheliegend zu sein, dass die Troika eigenständige Vorschläge für weitere Einsparpotentiale der portugiesischen Regierung und der portugiesischen Verwaltung gegenüber gemacht hat.

Unterstellen wir einmal, dass die drei Direktoren die Aufnahme dieses Absatzes in Absprache mit Portugal zu verantworten haben. Hat dann die Troika über die Privatisierung der Wasserwerke Portugals entschieden?

Nein, die Troika war es nicht. Denn sie hat in ihrem Bericht lediglich über die Umsetzung der Vereinbarung zwischen dem Ministerrat und Portugal berichtet. Soweit ersichtlich, handelt es sich bei dem oben zitierten Absatz lediglich darum, dass eine Strategie erarbeitet werden wird, privates Kapital und Privatmanagement in die AdP einzuführen. Soweit man hieraus eine Teilprivatisierung der Wasserwerke herauslesen könnte, wäre dies keinesfalls eine Entscheidung der Troika, sondern allenthalben ein Vorschlag an die Vertragsparteien, nämlich an die Regierung Portugals und an den EU-Ministerrat.

Wenn es nicht die Troika war, war es dann die Europäische Kommission? Wohl auch nicht: Klar ist zwar, dass seit Dezember 2012 die Europäischen Kommission Portugal auffordert, in Übereinstimmung mit der Vereinbarung die Wasserwerke Portugals, namentlich also Águas de Portugal (AdP), zu privatisieren. Eine Entscheidung der Kommission wurde aber zu diesem Thema zu keinem Zeitpunkt gefällt. Die Verlautbarung stützt sich lediglich auf die zwischen Portugal und dem Ministerrat geschlossenen Vereinbarung und dem Bericht der Troika aus März und Juni 2012, sowie aus dem Länderbericht des Internationalen Währungsfonds vom Oktober 2012, in dessen Absatz 14 mit der Überschrift „We are expanding the privatization program“ hervorgehoben wird, dass die Müllbeseitigungssparte von AdP zu privatisieren erwartet wird.

Wenn es weder die Troika noch die Europäische Kommission ist, die die Entscheidung zur Privatisierung trifft, wer war es dann? Ist es das portugiesische Parlament in Lissabon?

Ein Gesetz zur Privatisierung der Wasserwerke und/oder zur Privatisierung von Águas de Portugal gibt es bislang nicht. Gleichwohl laufen parallel Verhandlungen über den Verkauf von AdP. Parlamentarier aus Lissabon beschweren sich darüber, dass der öffentliche Druck zur Zustimmung der EU-Auflagen so immens ist, dass eine sachgerechte Entscheidung über den Haushalt 2013 nicht mehr stattfinde.

Wenn man für Portugal eine auch in 2013 andauernde Rezession unterstellt, wird der Verkauf von Águas de Portugal vermutlich nicht mehr aufzuhalten sein. Spätestens wenn die Regierung gezwungen wäre, einen zweiten Hilfsantrag beim EFSM oder beim ESM zu stellen, wird aus der Strategie, privates Kapital in die AdP einzuführen eine Privatisierungsentscheidung des kompletten Unternehmens.

Aber hat dann wirklich jemand „entschieden“? Die Regierung wird sich auf Sachzwänge berufen und darauf, dass die Privatisierung des Wasserunternehmens „alternativlos“ war. Das Parlament wird behaupten, es sei vor die Wahl „friss oder stirb“ gestellt worden; nachdem bereits ein Abgeordneter der eigenen Regierungsfraktion die Seiten gewechselt hat, als es um den Sparhaushalt 2013 ging, bliebe neben der Sachentscheidung auch die Entscheidung über den eigenen persönlichen politischen Tod. Weil an die Verweigerung der Zustimmung des Verkaufs von AdP die Ablehnung über das gesamte Verhandlungspaket mit der Europäischen Union hinge, wird sich kein Abgeordneter trauen, wegen des Wasserwerks „nein“ zum gesamten Verhandlungspaket zu sagen. Kann man in einer solchen Situation von einer wirklichen „Entscheidung“ sprechen?

Alle anderen Beteiligten waschen ihre Hände in Unschuld: Nach der Abstimmung im Parlament über den Haushalt 2013 hat Portugals Präsident Anibal Cavaco Silva das Gesetz unterschrieben – um es sofort an das Verfassungsgericht weiterzuleiten. In seinen Augen ist das Gesetz verfassungswidrig, weil er berechtigte Zweifel an der Gerechtigkeit bei der Verteilung der Opfer habe. Dennoch habe er das Gesetz unterfertigt, weil dem „Land ansonsten das wichtigste Instrument der Wirtschaftspolitik entzogen worden wäre“. Der EU-Ministerrat wird sagen, eine Entscheidung habe das Portugiesische Parlament getroffen, nicht die EU Staats- und Regierungschefs. Die Troika trat nur als Berater auf und die EU-Kommission setzt nur das um, was die Regierungen und Parlamente ihrer Mitgliedsländer beschlossen haben.

So gerät eine vom portugiesischen Volk mit überwältigender Mehrheit abgelehnte Politik zwischen die Mühlsteine aus Sachzwängen und Verhandlungsdruck. Am Ende hat niemand mehr die Entscheidung zu vertreten: die Niemandsherrschaft hat sich entfaltet und wirft ihren dunklen Schatten auf die Demokratien Europas.

Diese Krise Europas, die Krise der Parlamentsdemokratie kann uns ins Chaos stürzen, weil durch sie hervorgerufene Entscheidungen zur Spaltung der Gesellschaften und zur Spaltung der Einheit Europas führen.

Diese Krise kann allerdings auch die Geburtsstunde direktdemokratischer Prozesse sein. So wie in Portugal soll auch in Griechenland das staatliche und die kommunalen Wasserunternehmen privatisiert werden. In Thessaloniki entstand die Bewegung 136. Für 136 Euro soll jede Bürgerin und jeder Bürger Genossenschafter des kommunalen Wasserwerkes werden – und damit die Privatisierung des öffentlichen Unternehmens verhindern. Die Vereinten Nationen haben den Anspruch auf reines Wasser erst im Jahr 2010 in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aufgenommen. Der Umgang mit dem öffentlichen Gut Wasser ist deshalb nicht nur eine Fiskal- oder Kapitalanlagenentscheidung. In ganz Europa wächst der Widerstand gegen eine Richtlinie der Europäischen Union, die die öffentliche Hand zwingen soll, die Wasserversorgung öffentlich auszuschreiben. Dies würde Investmentfirmen die Möglichkeit bieten, durch kurzzeitige Dumpingpreise in die Wasserversorgung einzusteigen, um sodann die Wasserpreise kontinuierlich und dann weit über die bisherigen Preise öffentlicher Versorger anzuheben und zugleich die Wasserqualität durch Einsparungen in der Pflege und Wartung der Trinkwasserkanalisation abzusenken.

Bislang beziehen sich Bürgerproteste und sich hieraus ergebende Bürgerbewegungen, die zu Volksentscheiden aufrufen, immer auf die konkrete Situation, gegen die sich der Protest oder die Bewegung richtet: gegen den Bau einer neuen Autobahn und dessen Streckenführung, für den Neubau eines Hauptbahnhofs oder gegen die Standortentscheidung eines Flughafens – immer wird von der konkreten Situation ein Recht auf Bürgerbeteiligung oder Bürgerentscheid abgeleitet.

Ich möchte hier dazu einladen, direktdemokratische Entscheidungen strukturell als ein Grundelement der sich weiterentwickelnden Demokratie zu verstehen. Mir ist es mithin wichtiger wie der Entscheidungsprozess aussieht, als die Frage, wie im Ergebnis entschieden wird. Denn wenn wir in einer Niemandsherrschaft leben, ist es wichtig und an der Zeit sicherzustellen, dass das Volk seine Souveränität nicht an einen „Niemand“ abgibt. Vielmehr müssen wir, das Volk, unsere Souveränität behalten bis sichergestellt ist, dass diese Souveränität an Abgeordnete übertragen werden kann, ohne sich in einen „Niemand“ zu verflüchtigen. Hierfür ist das Volksparlament, in dem alle Bürgerinnen und Bürger über die sie betreffenden Gesetze abstimmen, konstitutiv.