Nur: meine Wut blieb und ich wusste nicht, wohin mit ihr. Als mein Vertrauen in die Politik schwand, fühlte sich mein Umgang mit den Folgen dieser vertrauensunwürdigen Politik hilflos an. Da war Veränderung angesagt. Denn ich will nicht als Griesgram alt werden. Ich bin jetzt noch nicht einmal 50 Jahre alt. Wohin soll das führen, wenn ich diesem Gefühl der Ohnmacht nicht etwas entgegen setzen kann? Zur Einsamkeit in norwegischer Wildnis? Zur Kauzigkeit in der Großstadt? Zum Abklatsch des zornigen Gernot Hassknecht aus der heuteshow?

Ich will mir nicht mehr dreist ins Gesicht lügen lassen. Ich will die Folgen einer Klientelpolitik nicht mehr tragen, wo diejenigen mit den besten Lobbyisten ihre Interessen durchzusetzen vermögen und andere die Zeche zahlen lassen.

Ich will mich nicht mehr regieren lassen.

Es gibt die technischen Möglichkeiten und Voraussetzungen zur Mitbestimmung durch das Volk. Was in den Gründerjahren dieser Republik noch unmöglich zu sein schien, ist jetzt machbar: Wir alle könnten über die Gesetze abstimmen, über die in der Europäischen Union, im Deutschen Bundestag und in den Landtagen der Bundesrepublik entschieden wird. Und wir könnten über Gesetzesvorhaben abstimmen, die im Netz des 21. Jahrhunderts erst entstehen: Die res publica, die Angelegenheiten des Volkes, erhalten dadurch ein ganz neues Gewicht.

Wir alle, jede Bürgerin und jeder Bürger gleichermaßen, könnten nun über die Dinge abstimmen, die uns alle angehen. Diese Abstimmungen werden, wenn sich diese Idee erst Raum verschafft, die politischen Entscheidungsprozesse vom Kopf auf die Füße stellen. Statt aufwendige behördliche Volksbegehren und Volksentscheide zu organisieren, werden einfach alle (!) Gesetze in einem geordneten und registrierten Verfahren im Internet zur Abstimmung gestellt und das Abstimmungsergebnis vor der Abstimmung in den jeweiligen Parlamenten den Volksvertretern mitgeteilt. Mein hier vertretener Vorschlag eines Volksparlamentes ersetzt mithin nicht die Landtage, den Deutschen Bundestag, das Europaparlament oder den EU-Ministerrat. Er stellt allerdings diesen Parlamenten ein Gremium an deren Seite: das Volksparlament.eu. Wie das Volksparlament.eu funktionieren könnte, stelle ich in diesem Buch vor.

Ich habe dieses Buch schreiben müssen. Dafür gab es ganz egoistische Gründe: Meine Wut, meine Ohnmacht brauchte ein Ventil. Ich gebe frei heraus zu, dass ich mich vornehmlich mit solchen Gesetzen befassen werde, die mich angehen, von deren Geltung direkt mein eigenes Wohl und Wehe abhängt oder beeinflusst wird. Vermutlich werde ich in Bereichen weniger Interesse an einer Abstimmung haben, wenn ich nicht erkenne, dass sie mich betreffen. In den Bereichen, die mich betreffen, werde ich allerdings an einer Abstimmung teilnehmen und dann auch die Folgen einer Mehrheitsentscheidung solidarisch tragen.

Ich habe einen Selbstversuch durchgeführt. Ich habe über alle Gesetze, die im Deutschen Bundestag verabschiedet wurden, abgestimmt. Das mache ich jetzt seit mehr als einem Jahr. Seit ich dies tue, merke ich den Unterschied zur reinen Zuschauerrolle: Erstens ist das Abstimmen nicht so schwierig, wie ich dachte. Zweitens dauert es gar nicht so lange, wie ich dachte. Und Drittens wundere ich mich über die Erleichterung, quer zu den bekannten parteipolitischen Rangeleien und Ränkespielen, quer zu den bekannten links-rechts-liberal-öko-Schienen einfach in der Sache zu entscheiden. So, wie ich es außerhalb der Politik verantwortungsbewusst schon seit mehr als drei Jahrzehnten tue.

Wer nicht mehr „die Politiker“ machen lassen will, wie es ihnen gefällt, sondern wer selbst über sein Wohl und Wehe abstimmen will, der sollte dieses Buch lesen. Viel Spaß dabei.

Potsdam, April 2013 Ralph Krech

Sie können jeden Teil für sich lesen. Um dies zu ermöglichen, konnten einige Wiederholungen nicht ganz vermieden werden. Sie mögen mir das bitte verzeihen.

Ich habe der Lesbarkeit wegen häufig die weibliche Form benutzt, wo beide Geschlechter zu nennen gewesen wären. Wenn ich „die Bürgerin“ schreibe, meine ich „den Bürger“ gleichermaßen. Die männlichen Leser mögen mir dies nachsehen.

Ich beginne dieses Kapitel und damit dieses Buch mit diesem Pathos, weil mir dieser Kern festzuhalten wichtig ist: Im Vergleich mit anderen Staaten dieser Welt, auch mit europäischen Staaten, ja selbst mit Staaten innerhalb der Europäischen Union, kann sich das gelebte Demokratiemodell der Bundesrepublik Deutschland sehen lassen.

Die föderale Verfasstheit unseres Staates muss manch einer Kritik ob der schwerfälligen Abstimmungsprozesse, dem Bürokratieaufwand als Folge und dem sich aus diesen Prozessen heraus ergebenden Möglichkeiten für Bedenkenträger standhalten. Und dennoch: kaum einem anderen Staat der Welt gelingt es so wie der Bundesrepublik Deutschland, einen Ausgleich der Interessen innerhalb eines Volkes mit immerhin rund 82 Millionen Einwohnern so reibungslos – und in seinen Prinzipien der Entscheidungsfindung so widerspruchslos – vorzunehmen.

Dass die Bundesrepublik sich so gedeihlich entwickeln konnte, war schon in den „Genen“ dieses zarten Pflänzchens angelegt: Die rund achtmonatige Arbeit des Parlamentarischen Rates, innerhalb derer das Grundgesetz entstand, ist auch heute noch Grundlage für zum Teil hoch komplexe Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des Grundgesetzes; was die vier Mütter und 73 Väter des Grundgesetzes erarbeitet und verabschiedet haben, hat auch im wiedervereinigten Deutschland, hat auch nach mehr als 60 Jahren besondere politische Geltung.

Von besonderer Bedeutung sind die Artikel 1 und 20 des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der Menschenwürde und der mit ihr verbundenen Grundrechte des Einzelnen als Abwehrrechte gegenüber dem Staat und die Garantie der fünf verfassungsrechtlichen Grundprinzipien: Republik, Demokratie, Sozialstaat, Bundesstaat und Rechtsstaat. Diese beiden Artikel, also die Garantie der Menschenwürde und die genannten verfassungsrechtlichen Grundprinzipien sind unabänderlich und gelten ewig (Artikel 79 Abs. 3 GG). Artikel 20 Absatz 2 besagt, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht. „Sie wird vom Volke durch Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“

Die Frage, ob die Bundesrepublik unwiderruflich eine parlamentarische Demokratie sein soll, war im Parlamentarischen Rat durchaus umstritten. Letztlich hat man sich dort aber dafür entschieden, die Option direkter Demokratie offen zu halten. In einer denkwürdigen Abstimmung im Parlamentarischen Rat setzte sich Carlo Schmid (SPD) mit dem Satz “Wir wollen kein Monopol für die repräsentative Demokratie” gegen Heinrich von Brentano (CDU) durch. Brentano beantragte die Streichung der Worte „und Abstimmungen“ – und erlitt damit am 6. Mai 1949 eine Abstimmungsniederlage.

Nun wird in der verfassungsrechtlichen Diskussion häufig vertreten, dass Abstimmungen auf Bundesebene ausschließlich im Rahmen der Neugliederung des Bundesgebietes geregelt seien und eine Volksabstimmung daher auch nur in diesem Fall zulässig sei. Diese Auffassung berücksichtigt jedoch nicht, dass aufgrund der Ewigkeitsgarantie der genannten Grundprinzipien eine Normenhierarchie besteht. Das in Artikel 20 Absatz 2 garantierte Abstimmungsrecht des Volkes geht über die Konkretisierung einer Volksabstimmung bei Neugliederung des Bundesgebietes hinaus. Während mithin bei einer Neugliederung des Bundesgebietes eine Volksabstimmung zwingend erfolgen muss, können Volksabstimmungen für beliebige anderen Fragen durchgeführt werden. Dieses Recht kann dem Volk keiner nehmen.

Freilich muss man dieses Recht des Volkes erst erstreiten. Wir mögen uns erinnern: selbst bei der Wiedervereinigung beider deutscher Staaten wurde durch die sogenannte „Beitrittslösung“ ein Volksentscheid umgangen. Wann, wenn nicht am 3. Oktober 1990 hätte das Volk in freier Selbstbestimmung über das wiedervereinigte Deutschland entscheiden sollen? Der Einigungsvertrag hielt in seinem Artikel 5 jedenfalls die Möglichkeit eines abschließenden Volksentscheids ausdrücklich offen und empfahl den gesetzgebenden Körperschaften, hierüber innerhalb von zwei Jahren zu befinden. Selbst wenn man sich parlamentarisch nicht darauf einigen konnte, eine Verfassung für die Bundesrepublik Deutschland zu erarbeiten, ist und bleibt der Umstand, keinen Volksentscheid über die Vereinigung beider deutscher Staaten herbeigeführt zu haben, ein schweres verfassungsrechtliches Versäumnis, vor dem der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts Ernst Benda bereits im September 1990 in einem Artikel der Wochenzeitschrift Die ZEIT gewarnt hat (Die ZEIT, Ausgabe 38/1990).

Hans-Ulrich Jörges formulierte es in einem Zwischenruf im Wochenmagazin Stern im Juli 2009 so: „In weihevollen Feierstunden wurde jüngst der 60. Jahrestag des Grundgesetzes bejubelt. Eigentlich hätte der 20. Jahrestag der gesamtdeutschen Verfassung gefeiert werden müssen. Denn in Artikel 146 des Grundgesetzes war – und ist! – vorgeschrieben, dass dieses Provisorium nach Wiederherstellung der Einheit durch eine per Volksabstimmung gebilligte Verfassung ersetzt werden muss. Die Verweigerung ist glatter Verfassungsbruch. (…) Die Zeit ist reif für eine durchgreifende Demokratisierung. Träumen wir mal. Die Parteien öffnen sich Urwahlen ihres Spitzenpersonals und aller ihrer Kandidaten. Horst Köhler beruft eine verfassungsgebende Versammlung ein, um zu besprechen, was am Grundgesetz zu ändern wäre: Volksentscheide, Direktwahl des Bundespräsidenten, Wahlrechtsreform mit Zugriff der Bürger auf die Rangfolge der Kandidaten auf Parteilisten. Und anderes, Länderfusionen zum Beispiel. Am Ende: Volksabstimmung über die neue Verfassung. Das wird wohl ein Traum bleiben. Eines aber muss durchgekämpft werden: die Rückgabe der Herrschaft ans Volk.“ (Stern Ausgabe 31/2009).

Wir, das Volk, könnten nun „den Politikern“ schmollend vorwerfen, sie hätten uns betrogen um den Volksentscheid zur Vereinigung Deutschlands oder um den Volksentscheid über eine neue Verfassung. Wir können aber auch beginnen, „diesen Traum“, wie ihn Jörges beschreibt, wahr werden zu lassen, in dem wir einfach beginnen abzustimmen.

In der Vergangenheit wurde von vielen Vertreterinnen der direktdemokratischen Bewegungen ein Bundesabstimmungsgesetz gefordert, das die Voraussetzungen für und die Durchführung von Volksbefragungen, Volksbegehren und Volksentscheide regeln solle. Ich halte ein solches Bundesabstimmungsgesetz für verzichtbar. Denn ein solches Gesetz würde weitere Hürden aufbauen, das Volk in Sachfragen abstimmen zu lassen, während es im Ergebnis nur dazu führt, dass sich die Parlamente allenthalben erneut mit einem Gesetzesvorhaben beschäftigen müssen. Anstatt formale Bürgerbeteiligungsverfahren einzufordern und dann aufgrund eines formalisierten Volksentscheid-Verfahrens ein Parlament zu zwingen, über ein Gesetzesvorhaben erneut zu beraten, könnte das Volk in der Sache abstimmen und das Parlament über das Ergebnis dieser Abstimmung unterrichten. Dies ist schon alleine deshalb sinnvoll, gerade weil eine Regelung über das Verfahren einer Bürgerbeteiligung fehlt.

Eine unabhängig von einem staatlich organisierten Volksentscheid durchgeführte Volksabstimmung wird politisch sicherlich die gleiche oder eine ähnliche Wirkung entfalten, wenn zwei Voraussetzungen gegeben sind: zum einen müssen genügend Menschen an einer solchen Abstimmung teilnehmen, zum zweiten müssen die Menschen klarmachen, dass sie ihre Wahlentscheidung bei der nächsten Bundestagswahl davon abhängig machen werden, ob die politische Partei dem Mehrheitswillen der Abstimmung gefolgt ist oder nicht. Ich habe mich jedenfalls entschieden, dass ich dem Prozess der Abstimmung durch das Volk mehr Gewicht einräumen werde, als dem Ergebnis. Mithin werde ich eine Partei wählen, die dem Mehrheitswillen der Abstimmung folgt, selbst wenn ich inhaltlich gegenteiliger Meinung gewesen sein sollte. Sollte sich abzeichnen, dass keine der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien das Abstimmungsergebnis ernst nimmt, werden wir eine Partei gründen müssen, die sich dem Respekt vor dem Abstimmungsergebnis verpflichtet fühlt und ihr eigenes Abstimmungsverhalten im Deutschen Bundestag hieran bindet, statt an einen Fraktionszwang sonstiger Natur.

Schauen wir uns deshalb unsere Grundrechte an:

Unsere Grundrechte sind in Artikel 1 bis Artikel 19 garantiert. Sie sind, ich wiederhole dies der Wichtigkeit wegen noch einmal, Abwehrrechte des Einzelnen gegenüber dem Staat, gegenüber staatlichem Handeln. Dies bedeutet, dass der Staat keine Gesetze verabschieden darf, die gegen eines dieser Grundrechte verstößt oder dieses Grundrecht unzulässig einschränkt. Die Grundrechte schützen uns Bürger auch davor, dass der Staat uns in unserem Leben, beispielsweise durch Verwaltungshandeln, unzulässig beschränkt.

Unsere Grundrechte sind, wenn man so will, auf drei Ebenen angesiedelt: Artikel 1 stellt mit der Garantie der Menschenrechte eine allgemeine Basis dar, die durch staatliches Handeln nicht verletzt werden darf. Dieses Grundrecht darf nicht eingeschränkt werden; es gilt universell. Es verbietet Menschenrechtsverletzungen und garantiert ein „menschenwürdiges“ Umgehen des Staates mit seinem Volk. Beispielsweise verstößt die im Luftsicherheitsgesetz des Jahres 2005 vom Deutschen Bundestag verabschiedete Abschussbefugnis eines Passagierflugzeugs durch die Streitkräfte gegen die Menschenwürde, selbst wenn ein Flugzeug von Terroristen gekapert und als Waffe gegen andere Menschen eingesetzt werden soll. „Unter der Geltung des Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes (Menschenwürdegarantie) ist es schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung unschuldige Menschen, die sich in einer derart hilflosen Lage befinden, vorsätzlich zu töten“, entschied das Bundesverfassungsgericht und kippte das Gesetz (unter anderem) wegen Verstoßes gegen die Menschenwürde.

Auf einer zweiten Ebene finden wir Grundrechte, die für alle Menschen gelten, die in der Bundesrepublik Deutschland leben („Jedermann-Grundrechte“): Hierzu zählt das Recht zur freien Entfaltung der Persönlichkeit, die Allgemeine Handlungsfreiheit, die Freiheit der Person, sowie das Recht auf Leben und das Recht auf körperliche Unversehrtheit; das Grundrecht auf Gleichheit, Gleichberechtigung und Anti-Diskriminierung; die Glaubens- und Gewissensfreiheit, sowie das Recht auf Kriegsdienstverweigerung; die Meinungsfreiheit, die Informationsfreiheit, die Pressefreiheit sowie die Freiheit der Kunst und der Wissenschaft; der Schutz von Ehe und Familie; das Recht auf Schulwahl, auf Erteilung und Teilnahme am Religionsunterricht und das Recht zur Errichtung von Privatschulen; das Recht, sich in Vereinigungen zusammenzuschließen, wenn diese Vereinigungen der Wahrung und Förderung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen, das Brief- und Postgeheimnis; das Verbot der Zwangsarbeit; das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung; das Recht auf Eigentum; das Petitionsrecht; und das Recht auf freien Zugang zu den Gerichten, sowie das Recht auf effektiven Rechtsschutz.

Auf einer dritten Ebene gibt es die sogenannten Deutschengrundrechte, die also nur deutschen Staatsbürgern gewährt werden, wie dem Recht auf Freizügigkeit, dem Versammlungsrecht, dem Recht Vereinigungen zu gründen oder ihnen beizutreten, dem Berufsfreiheitsrecht, sowie dem grundrechtsgleichen Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern und dem aktiven und passiven Wahlrecht.

Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht grundrechtsgleiche Rechte erst durch seine Rechtsprechung geschaffen. Dazu gehören das allgemeine Persönlichkeitsrecht, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme und das Recht auf sexuelle Selbstbestimmung. Diese vier Rechte sind im Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Gleichwohl haben sie inzwischen Verfassungsrang.

In unserem Leben begleitet uns die Verfassung in vielen unserer Lebensbereiche; unsere Grundrechte schützen uns vor ungerechtfertigten Eingriffen des Staates in unser Leben. Diese Grundrechte und die in Artikel 20 des Grundgesetzes garantierten Prinzipien der Ausübung staatlicher Macht, nämlich Rechtstaat, Gewaltenteilung, Föderalismus und Sozialstaat, machen die besondere Stärke unserer Verfassung aus. Sie machen mich froh und dankbar, vielleicht auch stolz, in der Bundesrepublik Deutschland zu leben.

Ich werde nie meine erste Demonstration vergessen, an der ich mit etwas Angst aber der Gewissheit eines 14-jährigen, das Richtige zu tun, teilgenommen habe. Als ich vor einigen Jahren zusammen mit vielen anderen Eltern eine Schule gründete und unser Sohn im ersten Jahrgang dieser Schule eingeschult wurde, war dies für mich ein weiterer Beweis dafür, wie wichtig es ist, seiner Grundrechte bewusst zu sein.
Seit meinen Jugendtagen hatte ich unser Grundgesetz immer wieder zur Hand. Es liest sich erhaben. Seine Sprache ist klar und stark – kein Wort ist zuviel oder unwichtiges Füllsel. Unsere Verfassung ist gut durchdacht und wirkt auch nach weit über 60 Jahren nicht altbacken, sondern modern – und sie ist Vorbild für Verfassungsreformen in anderen Ländern.

Diese Gewaltenteilung ist deshalb so wichtig, weil ohne sie Demokratie nicht leben kann. Gewaltenteilung gewährleistet die Begrenzung der Macht, sie fördert die Kernelemente der Demokratie: Freiheit und Gleichheit. Absolutismus, Monarchie und Diktatur zeichnen sich unter anderem dadurch aus, dass es keine Gewaltenteilung gibt. Der Monarch, der Diktator erlässt ein Gesetz, er weist seine staatlichen Organe an, dieses Gesetz umzusetzen und er richtet über im Einzelfall empfundenes oder tatsächlich geschehenes Unrecht. Ist der Monarch „gut“, können alle zufrieden sein. Aber: Es ist ein Willkürstaat. Denn auf den Monarchen ist alle Macht konzentriert. Mit dem Ermächtigungsgesetz von 1933 ging die Weimarer Demokratie unter, weil die Exekutive, also Hitlers Reichsregierung, nunmehr direkt Gesetze verabschieden konnte. Weil es Nationalsozialismus in Deutschland nie wieder geben sollte, schreibt unser Grundgesetz, unsere Verfassung, unwiderruflich und unabänderlich vor: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ (Artikel 20, Absatz 3 GG)

Deshalb ist es eines der wesentlichen Grundsätze unserer Nachkriegsdemokratie, dass das Wesentliche vom Parlament im Rahmen eines Gesetzes entschieden werden muss. Im Parlament wird entschieden, nicht im Kabinett der Bundesregierung oder in einer Fernseh-Talkshow.
Anmerkung: Das musste ich jetzt wiederholen, weil die Realitäten bisweilen anders aussehen. Die Realitäten haben unsere Demokratie soweit entstellt, dass es schon naiv (oder, je nach Spielart, nach parteipolitischem Manöver) klingt, wenn man an das Gewissen des Abgeordneten appelliert und ihn auffordert, den Fraktionszwang zu missachten. Und natürlich weiß ich: Wenn das Bundeskabinett einen Beschluss gefasst hat, ist ein Gesetz faktisch beschlossene Sache, weil die „Mehrheitsverhältnisse“ im Bundestag eindeutig sind. Aber: In diesem Kapitel 1 geht es darum, wie Demokratie nach dem Willen unserer Verfassung sein soll. Wer das nicht zu lesen aushält, der möge gleich zu Kapitel 2 vorblättern. Da geht es darum, wie Demokratie ist – und woran sie meines Erachtens krankt.

Also noch einmal: Das Wichtige wird im Parlament entschieden. Diesen Grundsatz nennt man den Parlamentsvorbehalt. In der Parlamentarischen Demokratie stellt sich die Opposition in der Regel als die bessere Regierung in der Warteschleife dar. Sie glaubt, die besseren Argumente zu haben, ist aber selbst nicht mit der Macht betraut, diese „andere“ Politik durchsetzen zu können. Deswegen prägte Franz Müntefering mal den Satz: „Opposition ist scheiße.“ Wer die Macht hat, Politik zu gestalten, muss sie in der Regel nicht begründen: „Basta“-Politik ist hier zum Synonym dieser Machtdemonstration in den Schröder-Jahren geworden. Nur: Wer sich der politischen Debatte entzieht, wird bald ins Hintertreffen gelangen und den Machterhalt gefährden. Das Gleichgewicht zwischen Partei und Fraktion, die Notwendigkeit zur Einbindung all derjenigen, die Entscheidungsträger oder Meinungsmacher sind, ist die Kunst einer moderierten politischen Kultur, welche die Macht auf längere Sicht gesehen stabilisiert. Diese Moderation beherrscht Angela Merkel wie niemand sonst in der deutschen, ich traue mich zu sagen: in der europäischen Politik. Das Muster: inhaltliche Zustimmung gegen Einbindung in den Entscheidungsprozess geht in fast allen Fällen auf; denn dieses Muster ist ein gewichtiges Werkzeug psychologischer Machtentfaltung. „Ein kluger Fürst muß daher auf Mittel denken, zu bewirken, daß seine Unterthanen seine Herrschaft beständig und zu allen Zeiten und unter allen Umständen bedürfen – dann werden sie ihm treu bleiben“, hat der florentinische Politiker und Philosoph Niccolò Macchiavelli in seinem „Buch vom Fürsten“ (S. 67) bereits im Jahr 1513 geschrieben.

Was im Jahr 1513 Realität war, trifft auch heute, 500 Jahre später, im Kern zu. Und so sehen wir einen Politikbetrieb, der in seiner Komplexität hoch professionell abläuft, über den (ebenfalls!) sehr professionell berichtet wird. Im Zusammenspiel dieser Kräfte wird professionell Politik gemacht. Da werden Themen gesetzt, politisch analysiert und eingeordnet, da werden Vorschläge unterbreitet, diskutiert und abgewogen, da entsteht Meinung und es werden Meinungsmacher geboren oder abgesägt, dann wird es politisch gekaut und verdaut. “Entscheidend ist, was hinten rauskommt.”, sagte Bundeskanzler Helmut Kohl in einer Pressekonferenz am 31. August 1984 mit Verweis auf einen von vielen als „chaotisch“ empfundenen zurückliegenden Sommer, mit politischen Themen der nahenden Umweltkatastrophe durch „sauren Regen“ und einem anstehenden Besuch des damaligen Staatsratsvorsitzenden Erich Honecker aus der DDR.

Auf der „politischen Bühne“ werden rastlos immer neue Stücke inszeniert, mit wechselnder Besetzung zwar, aber dennoch mit Ernsthaftigkeit und Verve, mit Ereignissen, die uns den Atem rauben, um uns schließlich, der Katharsis guten Schauspiels ähnlich, zu erlösen. „Hurra, wir leben noch!“, titelte der Spiegel im Januar 2013 in Anspielung an Johannes Mario Simmels Roman der „Wilden Fünfziger“, weil die Währungsunion noch nicht kollabiert ist, wie noch auf dem Weltwirtschaftsgipfel 2012 in Davos vorhergesagt.

Und so könnte ich fortfahren mit den vielen Ereignissen und Debatten, mit der Ratlosigkeit, dem Bangen, mit dem Aktionismus und der Symbolpolitik, die den Problemen unserer Tage auf dem Fuße folgt. Wir alle haben viele Erinnerungen und Beispiele im Kopf, die uns bewegen, die politisch bearbeitet und beantwortet werden. Nur: Während mir Sätze wie die oben zitierten im Ohr sind, ich mich an Interviews und Bilder über solche Ereignisse erinnere: selten ist mir die konkrete Abstimmung im Parlament vor Augen, die über die Dinge entschied. Klar – Nato-Doppelbeschluss 1979, das Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt 1982, , Einigungsvertrag 1990, Berlin als Hauptstadt 1991, Kosovo-Beteiligung 1999, Hartz-Gesetze 2002, ESFS 2010 und ESM 2012 und, wenn ich genau nachdenke, fallen mir sicherlich noch einige andere Entscheidungen mehr ein, wenn ich über konkrete Entscheidungen des Bundestages nachdenke. Aber: Im Bundestag wird ja während der Sitzungsperiode jede Woche entschieden.

Vielleicht ist es hilfreich, die Töne und Bilder auszublenden und sich anzuschauen, welche Gesetze verabschiedet werden.

Nehmen wir als Beispiel die 232. Sitzung des Deutschen Bundestages am 22.03.2013. Dieses Beispiel wähle ich ausschließlich deshalb, weil ich heute, am 22.03.2013, an diesem Kapitel schreibe und ich einfach geschaut habe, was heute im Deutschen Bundestag beschlossen wurde. Und stellen Sie sich vor, Sie und ich wären fraktionslose Abgeordnete des Deutschen Bundestages.

Hinweis: Sie brauchen den nachfolgenden eingerahmten Text nicht zu lesen, um meiner Argumentation zu folgen. Wichtig ist mir hier, einen Beleg dafür zu geben, dass der Deutsche Bundestag absolut professionell funktioniert. Wir können uns darauf verlassen, dass die Positionen aller Parteien inhaltlich korrekt wiedergegeben werden; kurz und prägnant. Es wird deutlich, wo die inhaltliche Auseinandersetzung zwischen den Parteien verläuft.

Heute, am 22.3.2013 gibt es die zweite und dritte Lesung des von der SPD eingebrachten Entgeltgleichheitsgesetzes „Durchsetzung des Entgeltgleichheitsgebotes für Frauen und Männer“ (Drucksache 17/9781), einen Antrag der CDU/CSU und FDP „Entgeltgleichheit für Frauen und Männer verwirklichen – Familienfreundliche Unternehmen als Beitrag zur Gleichstellung der Geschlechter“ (Drucksache 17/12782) und schließlich einen Antrag der Bündnis90/Die Grünen „Frauen verdienen mehr – Entgeltdiskriminierung von Frauen verhindern“  (Drucksache 17/8897).
Dem Parlament lag eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vor, den Entwurf eines Entgeltgleichheitsgesetzes abzulehnen, den Antrag der CDU/CSU und FDP anzunehmen und den Antrag der Fraktion Bündnis90/Die Grünen abzulehnen (Drucksache 17/12575). Die Positionen der einzelnen Fraktionen sind in der Beschlussempfehlung wie folgt zusammengefasst:
„Die Fraktion der SPD stellte im Rahmen der Beratungen fest, dass sich alle Fraktionen einig in der Kritik an der großen Lohnlücke in Deutschland seien. In Deutschland bestehe nach Estland und Österreich die größte Lohnlücke in Europa. Es gebe jedoch unterschiedliche Lösungsansätze, wie mehr Entgeltgleichheit erreicht werden könne. Schon die Überschrift des Antrags der Koalitionsfraktionen zeige, dass sie diesbezüglich keinen großen politischen Gestaltungswillen hätten. Es gebe in Deutschland bei der Lohnlücke ein großes Gefälle zwischen Ost und West, aber auch zwischen Nord und Süd. In Bayern betrage der Entgeltunterschied durchschnittlich 26 Prozent und in Baden-Württemberg durchschnittlich 27 Prozent. Trotz vielfacher Protestaktionen habe sich bislang letztlich nichts geändert. Es führe nicht weiter, für mehr Familienfreundlichkeit zu werben, wie dies in dem Antrag der Koalitionsfraktionen geschehe. Bei dem gestrigen Familiengipfel sei einmal mehr an die Unternehmen appelliert worden, familienfreundliche Arbeitszeiten festzulegen. Ebenso habe man sich dort für ein Rückkehrrecht auf Vollzeit ausgesprochen, wenn eine Frau vorher aus familiären Gründen auf Teilzeitarbeit umgestiegen sei. Konkrete Maßnahmen hierzu würden jedoch nicht ergriffen. Die Wirtschaft habe sich diesen Überlegungen nicht einmal ansatzweise angeschlossen und fordere sogar Kürzungen beim Elterngeld. Da bloße Appelle nicht weiterführten, unterstütze die SPD-Fraktion Demonstrationen gegen die Lohnlücke, um für das Thema zu sensibilisieren, und lege einen Gesetzentwurf vor, um Entgeltgleichheit durchzusetzen. Bei der gemeinsamen öffentlichen Anhörung mit dem Ausschuss für Arbeit und Soziales sei von der Fraktion der CDU/CSU das Argument der Bürokratie gegen den Gesetzentwurf der SPD-Fraktion vorgebracht worden. Der Gesetzentwurf sei jedoch in Wirklichkeit nicht bürokratisch. Unternehmen, bei denen es keine Lohndiskriminierung gebe, hätten keine Probleme damit, sich transparenten Verfahren zur Herstellung von Entgeltgleichheit zu unterziehen. Um das Vorhandensein einer mittelbaren Diskriminierung beim Entgelt feststellen zu können, müsse man wissen, welche Löhne gezahlt würden. Nach der Rechtsprechung sei geklärt, dass die Mitarbeiter in den Betrieben über ihr Gehalt offen sprechen dürften. Soweit das Fehlen eines Verbandsklagerechts in dem Gesetzentwurf bemängelt werde, so sei festzustellen, dass sich die Fraktion der SPD in anderen parlamentarischen Initiativen zum AGG bereits für ein solches Klagerecht ausgesprochen habe. Mit dem Gesetzesvorschlag der SPD-Fraktion werde ein auf zehn Jahre angelegter Prozess, eine Dekade für mehr Lohngleichheit, in Gang gesetzt, der mit großen Unternehmen beginnen und dann auf kleinere Unternehmen übergehen solle. Da der Ansatz der Freiwilligkeit gescheitert sei, werde man den Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP ablehnen.
Die Fraktion der CDU/CSU erklärte, der Weltfrauentag am 8. März und der „Equal Pay Day“ am 21. März seien ein Anlass, noch einmal über die Entgeltlücke und vor allem auch über die daraus erwachsende Rentenlücke nachzudenken und für die Problematik zu sensibilisieren. Die Ursachen hierfür seien vielfältig, so dass es nicht ausreiche, mit einem Gesetz die Probleme lösen zu wollen. Ein wesentlicher Grund für die Lohnlücke seien die Erwerbsunterbrechungen von Frauen. Da Familie auch Zeit brauche, helfe es nicht weiter, diese vermeiden zu wollen, indem die Frauen sofort nach der Geburt ihre Erwerbstätigkeit fortsetzten. Deshalb wirke die CDU/CSU-Fraktion darauf hin, dass die Familienarbeit partnerschaftlich aufgeteilt werde. So habe man bei der Elternzeit auch Vätermonate eingeführt. Außerdem habe die Koalition das Programm „Familienbewusste Arbeitszeiten“ gestartet, mit dem Unternehmen beispielsweise dafür sensibilisiert würden, dass auch junge Väter die Elternzeit in Anspruch nähmen. Darüber hinaus wolle man erreichen, dass sich die Erwerbsunterbrechungen nicht in der Rente widerspiegelten. Deshalb sei in dem Entwurf eines Betreuungsgeldergänzungsgesetzes eine Option für eine zusätzliche private Altersvorsorge vorgesehen. Dies sei ein Fortschritt beim Thema „Gender Pension Gap“. Schließlich setze man sich dafür ein, dass für Frauen, die vor 1992 Kinder geboren hätten, mehr Rentenpunkte anerkannt würden. Die hohe Teilzeitquote sei ein weiterer Grund für die Entgeltlücke. Um die hohe Teilzeitquote von Frauen zu senken, denke man über ein Recht auf eine Vollzeit-Erwerbstätigkeit für Frauen nach, die vorher aus familiären Gründen auf Teilzeit umgestiegen seien. Hier sehe man große Entwicklungspotenziale. Diese könne man allerdings nur dann ausschöpfen, wenn es genügend Betreuungsplätze in Kindertagesstätten und bei Tagesmüttern bzw. -vätern gebe. Vor diesem Hintergrund würden nunmehr zusätzlich 580,5 Mio. Euro in den Kinderbetreuungsausbau investiert. Die CDU/CSU-Fraktion halte es für notwendig, dass von Seiten des Bundes eine Initiative ergriffen werde, damit die Unternehmen die betriebliche Kinderbetreuung ausbauten. Darüber hinaus müsse sich die Bewertung typischer Frauenberufe ändern. Die Tariffindung zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern sei das Thema des „Equal Pay Day“ im vergangenen Jahr gewesen. Bewegung gebe es auch beim Berufswahlverhalten der Frauen und beim Thema Frauen in Führungspositionen. Die Fortschritte seien deutlich erkennbar, auch wenn das Ergebnis noch nicht gut genug und die Entwicklung nicht schnell genug sei. Insgesamt habe sich sehr viel bewegt, so dass ein Entgeltgleichheitsgesetz, das Unternehmen ab 15 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern eine Berichtspflicht auferlege, nicht notwendig sei. Dies sei mit einem hohen bürokratischen Aufwand verbunden, der in keinem Verhältnis zu dem von der CDU/CSUFraktion ebenfalls angestrebten Ziel stehe, mehr Entgeltgleichheit zu erreichen. Deshalb werde man den Gesetzentwurf der SPD-Fraktion ablehnen.
Die Fraktion DIE LINKE. wies darauf hin, dass 65 Prozent der Frauen im Niedriglohnsektor beschäftigt seien. Dies sei ein wesentlicher Grund dafür, dass Frauen für gleichwertige Arbeit nicht gleich bezahlt würden. Demgegenüber sähen die Koalitionsfraktionen den Umstand, dass Frauen sich um die Familie kümmerten, zu Unrecht als einen Hauptgrund für die Lohnlücke an. Es gebe sogar bei gleichen Tätigkeiten eine Lohnlücke zwischen Männern und Frauen, die im Laufe des Berufslebens gravierende Ausmaße erreiche. Der Antrag der Koalitionsfraktionen sei ein reiner „Schaufenster“-Antrag. Darin werde einmal mehr festgestellt, dass es Handlungsbedarf gebe. Allerdings enthalte er keine konkreten Vorschläge, wie die Lohnlücke durch gesetzgeberische Maßnahmen geschlossen werden könne. Stattdessen enthalte er eine Reihe von Prüfaufträgen. Man werde den Antrag ablehnen. Auch der Gesetzentwurf der SPD-Fraktion liefere nicht die richtigen Antworten auf die Frage, wie Entgeltgleichheit erreicht werden könne. Er nenne keine konkreten Prüfinstrumente, wie das Bestehen der Lohnlücke festgestellt werden solle. In einem zweiten Schritt werde es den Tarifvertragsparteien und den Antidiskriminierungsverbänden ermöglicht, ein Gericht anzurufen, um ein Bußgeldverfahren durchzuführen. Es sei jedoch zweifelhaft, ob die Höhe der Bußgelder ausreichend sei, um ungleiche Bezahlung zu verhindern. Zumindest fehle insoweit ein Hinweis auf notwendige flankierende Maßnahmen. Schließlich sei in dem Gesetzentwurf kein Verbandsklagerecht verankert. Vor diesem Hintergrund werde man sich zu dem Gesetzentwurf der SPD-Fraktion der Stimme enthalten.
Die Fraktion der FDP führte aus, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf sei in Bezug auf die Lohnlücke zwischen Frauen und Männern ein entscheidender Punkt. Die Koalition könne hier eine sehr gute Bilanz vorweisen. Der Bund habe nachhaltig in den Ausbau der Kinderbetreuung investiert. Seit Jahren unterstütze der Bund die Länder bei der Finanzierung zusätzlicher Betreuungsplätze in Kitas und in der Kindertagespflege. Insgesamt stelle der Bund den Ländern bis 2014 fast 5,4 Mrd. Euro für den Ausbau der Kinderbetreuung zur Verfügung. Zusätzlich werde der Bund ab 2015 den dauerhaften Betrieb der neu geschaffenen Kitaplätze mit jährlich 845 Mio. Euro unterstützen. So leiste die Koalition ihren Beitrag dazu, den Rechtsanspruch ab August 2013 zu sichern. Mit der Fortsetzung des Programms „Betriebliche Kinderbetreuung“ werde gezielt die Schaffung von Betreuungsplätzen durch die Betriebe für die Kinder der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gefördert. Eine verlässliche hochwertige und flexible Kinderbetreuung sei für berufstätige Eltern von wesentlicher Bedeutung. Damit unterstütze die Koalition die Berufstätigkeit und den frühen Wiedereinstieg von Müttern und Vätern, auch wenn klar sei, dass es noch immer vor allem die Frauen seien, die die Hauptverantwortung für die Betreuung der Kinder übernähmen. Für Unternehmen sei Familienfreundlichkeit ein entscheidender Wettbewerbsvorteil im „Rennen“ um gute Fachkräfte. Deshalb sei es erfreulich, dass immer mehr Betriebe eine eigene Betriebskita bauten und kleinere Betriebe die Möglichkeit hätten, Belegplätze bei den kommunalen Einrichtungen zu reservieren. Eine weitere Maßnahme zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf sei das sehr erfolgreiche Unternehmensprogramm „Erfolgsfaktor Familie“, bei dem sich mittlerweile mehr als 4 500 Unternehmen zusammengeschlossen hätten. Die ebenso erfolgreiche „Charta für familienbewusste Arbeitszeiten“ werde die Koalition evaluieren und weiterentwickeln. Familien bräuchten flexible Arbeitszeitregelungen, die ihren Bedürfnissen entsprächen, sowie die Möglichkeit für Telearbeit und JobSharing. Die FDP-Fraktion setze sich für mehr Offenheit und für Alternativen zur herrschenden Präsenzkultur ein. Vor diesem Hintergrund sei das auf dem Familiengipfel gezeigte Engagement der Wirtschaft sehr erfreulich. Die Kinder- und Familienfreundlichkeit in Deutschland werde damit ein großes Stück voran gebracht. Das Institut der deutschen Wirtschaft in Köln habe im Januar Zahlen vorgelegt, wonach die Lohnlücke zwischen Männern und Frauen gerade noch 2 Prozent betrage, wenn eine Frau zur Kinderbetreuung nur noch 18 Monate zu Hause bleibe. Das zeige, dass Wirtschaft und Politik beim Abbau der Lohnlücke mit der Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf auf dem richtigen Weg seien. Die Fraktion der FDP setze auf Fairness, Transparenz und Chancengleichheit. Gleiches Gehalt für gleiche Arbeit bei gleicher Qualifikation müsse selbstverständlich sein. Man begrüße daher die Analyse der Gehaltsstrukturen in Betrieben unter Wahrung persönlicher Daten z. B. durch das „Web-Tool Logib-D“. Die FDP-Fraktion werde den von der Fraktion der SPD vorgelegten Gesetzentwurf ablehnen, da er zu viel Bürokratie und zu einer Beschränkung der Verhandlungsspielräume für Arbeitnehmer und Arbeitgeber führe, ohne dass dies mit einem erkennbaren Nutzen verbunden sei.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN stellte fest, der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP führe zwar viele richtige Punkte zum Thema Familienpolitik auf, jedoch würden im Ergebnis keine Maßnahmen ergriffen. Mit Entgeltgleichheit habe der Antrag nur indirekt zu tun. Auf konkrete Ursachen werde kaum eingegangen. Das einzig Positive in dem Antrag sei, dass die Bundesregierung aufgefordert werde, die Tarifpartner beim Aufbau der Arbeitsbewertungsverfahren zu unterstützen. Die Koalitionsfraktionen hätten also zumindest erkannt, dass es auch eine mittelbare Diskriminierung gebe und dass es nicht nur auf die Familienphasen und die schlechtere Erwerbstätigkeit von Müttern ankomme. In der öffentlichen Anhörung am 18. Februar 2013 hätten die von den Koalitionsfraktionen benannten Sachverständigen im Grunde genommen in Abrede gestellt, dass es überhaupt eine Entgeltlücke gebe. Problematisch sei auch, dass der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP weiterhin auf das summarische Arbeitsbewertungsverfahren Logib-D setze. Demgegenüber benötige man jedoch ein analytisches Bewertungsverfahren, das die Ursachen für Lohnungleichheit, an denen anzusetzen sei, aufzeige. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN werde vor diesem Hintergrund den Antrag der Koalitionsfraktionen ablehnen. Der Gesetzentwurf der Fraktion der SPD stimme in seiner Ziel- und Stoßrichtung mit den Auffassungen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN überein. Unverständlich sei lediglich, dass der Gesetzentwurf kein Verbandsklagerecht vorsehe, zumal stets Einigkeit mit der Fraktion der SPD über die grundsätzliche Notwendigkeit eines Verbandsklagerechts bestanden habe. Der von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingebrachte Antrag auf Drucksache 17/8897, der federführend vom Ausschuss für Arbeit und Soziales beraten worden sei, setze zwar einige andere Schwerpunkte, unterscheide sich aber insgesamt nicht maßgeblich vom Gesetzentwurf der SPD-Fraktion. Es gehe darum, die Hauptbotschaft zu vermitteln, dass man endlich ein Entgeltgleichheitsgesetz brauche. Deshalb werde man dem Gesetzentwurf zustimmen.“

Das ist Parlamentsarbeit, die nachvollziehbar ist und von der Aufgeregtheit unserer Tage etwas Abstand nimmt: Die Positionen liegen klar auf der Hand; jede und jeder kann entscheiden, welcher Weg am sinnvollsten ist. Sie sehen aber auch: dies ist ein Thema, zu dem nicht nur Berufspolitiker eine Meinung haben können, sondern Sie und ich auch.

Ich habe von diesem 232. Sitzungstag des Deutschen Bundestages folgendes gelernt:

• fand ich das Thema wichtig.
• habe ich den Eindruck gewonnen, dass die Positionen der einzelnen Fraktionen hinlänglich gut in der Beschlussempfehlung des Ausschusses zusammengefasst wurden, so dass ich in der Lage war, diese Positionen nachzuvollziehen.
• hatte ich dann die Möglichkeit, auf das Protokoll des Ausschusses zurückzugreifen, weil ich mir dort die Positionen einzelner Fachverbände und Sachverständige zusätzlich zu der Empfehlung des Ausschusses vergegenwärtigen wollte.
• fühle ich mich jetzt in der Lage, mir eine eigene Position zu dieser Sachfrage zu erarbeiten.
• fand ich es faszinierend, wie transparent der Deutsche Bundestag alle diese Dokumente barrierefrei im Internet präsentiert.

Ich hatte nicht den Eindruck, dass das Parlament unter allzu hohem Zeitdruck gearbeitet hatte. Der Gesetzesentwurf der SPD-Fraktion wurde bereits im Juni 2012 an den Ausschuss überwiesen. Es fand eine öffentliche Anhörung einer Reihe von Sachverständigen im Februar 2013 statt es gab eine abschließende Beratung des Ausschusses am 13. März 2013. Wer mithin die Debatte seit Juni 2012 verfolgte, konnte sich gründlich auf die Abstimmung am 22.3.2012 vorbereiten. Und das mit erstaunlich wenig Zeitaufwand: Die Informationen sind durchweg gut aufbereitet und sofort zugänglich. Deshalb musste man nicht lange suchen; ich konnte lesen und nachdenken, welche Position ich für die richtige halte.

Weil ich seit einiger Zeit regelmäßig die Sitzungen des Deutschen Bundestages begleite, habe ich bereits ein wenig Routine im Auffinden der entsprechenden Protokolle und Dokumente. Heute benötige ich kaum noch Zeit, um mich über die abzustimmenden Themen betreffend ins Bild zu setzen. Aber ich merke: Ich nehme die Debatte des Deutschen Bundestages als für mich bereichernd wahr, weil ich Optionen zur Entscheidung habe.
Weil Sie und ich fraktionslose Abgeordnete sind, können wir nun frei nach unserer Fasson entscheiden. Für oder gegen den SPD-Entwurf? Für oder gegen den Antrag der CDU/CSU und FDP? Oder doch lieber für den Antrag der Bündnis90/Die Grünen?
Sollten Ihnen oder mir als fraktionslose Abgeordnete Informationen zur Entscheidungsfindung fehlen, könnten wir den Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages bemühen, diese Informationen zu beschaffen oder sie entsprechend aufzuarbeiten.

Wie hätten Sie entschieden?

Ich hatte es mir nicht einfach gemacht, bin weiter in das Thema eingestiegen und habe mich mit den Positionen unterschiedlicher Verbände, mit Studien zur geschlechterspezifischen Lohn- und Gehaltsanalyse („Gender-Pay-Gap“) und mit der „Initiative Rote Tasche“ beschäftigt. Wie so häufig im Leben, stellt sich mir auch hier die Frage: Wem glaube ich? Dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung? Dem Institut zufolge liegt die durchschnittliche Bezahlung von Frauen nur 2% unter der Bezahlung der Männer. Alles andere sei den Karrierebrüchen, der durch Kindererziehung kürzeren Berufserfahrung oder einer nicht oder nur unzureichenden berufsbegleitenden Qualifizierung zuzuschreiben. Glaube ich der Hans-Böckler-Stiftung? Dann liegt die durchschnittliche Unterbezahlung von Frauen bei über 20%. Reichen Appelle oder Bewusstseinsbildung? Sind flankierende Maßnahmen, wie eine verbesserte Kinderbetreuung, geeignet und ausreichend, um das Ziel zu erreichen oder bedarf es einer mit Sanktionen versehenen gesetzlichen Regelung? Ich finde es spannend, zu entscheiden.

Die 232. Sitzung der 17. Wahlperiode des Deutschen Bundestages verlief ohne Überraschungen: Der Beschlussempfehlung des Ausschusses wurde vollumfänglich gefolgt, mithin der Gesetzesentwurf der SPD abgelehnt, dem Antrag von CDU/CSU und FDP angenommen und der Antrag der Bündnis90/Die Grünen abgelehnt.

In derselben Sitzung wurde ein Antrag der Fraktion Die LINKE. zur Einrichtung einer Bundesfinanzpolizei als Wirtschafts- und Finanzpolizeibehörde (Drucksache 17/12708) und ein Gesetzesentwurf aller Bundestagsfraktionen über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) an die zuständigen Ausschüsse zu überweisen beschlossen. Neben zwei resolutionsartigen Anträgen zur SED-Aufarbeitung und zur maritimen Wirtschaft war damit die Tagesordnung erschöpft. Die nächste Sitzung fand dann rund vier Wochen später, am 17. April 2013 statt.

Ich will damit sagen: Wenn man sich lediglich die Gesetzentwürfe herausgreift, über die eine Abgeordnete zu entscheiden hat, und all die Tätigkeiten außer Acht lässt, die eine Abgeordnete wahrnimmt, die jenseits dieser Abstimmungen liegen, dann ist der damit verbundene Zeitaufwand überschaubar. Und der Zeitraum zwischen einer ersten Lesung eines Gesetzentwurfes und der letztlichen Entscheidung im Bundestag ist hinreichend groß bemessen, um eine Entscheidung nicht über das Knie brechen zu müssen.

Wichtig für Sie und mich als fraktionslose Abgeordnete ist auch zu wissen, dass Sie und ich nur uns selbst verantwortlich sind. Ein Fraktionszwang, dass also alle Abgeordneten der Partei A so abstimmen müssen, wie dies der Fraktionsvorsitzende dieser Partei vorgibt, ist verfassungsrechtlich nicht geregelt. Im Gegenteil: Ein tatsächlicher Zwang, der einer Abgeordneten auferlegt, in einer bestimmten Frage so und nicht anders abzustimmen, wäre verfassungswidrig, weil Artikel 38 des Grundgesetzes garantiert: „Abgeordnete sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“
Und genau so, wie wir entscheiden können, ist das verfassungsrechtliche Bild einer Abgeordneten: ähnlich einer Richterin, die über Recht und Unrecht in einem Einzelfall entscheidet, soll die Abgeordnete frei von äußeren Zwängen über einen Gesetzentwurf entscheiden.

Wenn wir entschieden haben – und zwar erst danach – kommt die Exekutive ins Spiel. Sie soll das von den Abgeordneten beschlossene Gesetz umsetzen. Selbstverständlich ist es hilfreich und wichtig, die Exekutive während des Gesetzgebungsverfahrens einzubinden. Man sollte die Verwaltung tunlichst befragen, ob ein Gesetz in der einen oder in der anderen Weise zielführend ist, ob es ein Problem zu lösen im Stande ist oder ob es neues Kopfzerbrechen auslöst. Handwerklich schlecht gemachte Gesetze sind ein Graus für jede, die im Alltag später mit diesen Gesetzen umzugehen, sie zu beachten hat. Deshalb ist eine Beratung durch die Verwaltung sinnvoll. ABER – und dieses ABER ist groß zu schreiben: Die Politik muss der süßen Verlockung widerstehen, dass die Verwaltung sich ihre Gesetze selber schreibt. Die Abgeordneten treffen die Entscheidung, die Verwaltung führt diese Entscheidung aus. Im Rahmen von beispielsweise Durchführungsverordnungen und Runderlassen werden diese Gesetze dann im Verwaltungswege umgesetzt.

Nehmen wir beispielsweise das Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens, welches am 28. Juni 2012 vom Deutschen Bundestag beschlossen wurde. Vielleicht erinnern Sie sich: Das Gesetz sah vor, dass die Werbebranche und Adressenhändler ihre Daten durch Abgleich mit den Einwohnermeldeamtsdaten aktualisieren dürfen. Hätte der Bundesrat diesem Gesetz zugestimmt, wäre eine Durchführungsverordnung erlassen worden, damit der Sachbearbeiter im Einwohnermeldeamt vor Ort weiß, wie er mit einem Antrag einer Auskunftei auf Abgleich und Aktualisierung ihres Datensatzes umzugehen habe und wie beispielsweise sichergestellt wird, dass ein Widerspruch einer Bürgerin beachtet und sichergestellt wird, dass die aktualisierten Daten dieser Bürgerin nicht an eine solche Auskunftei weitergeleitet werden.

Mit anderen Worten: Das Parlament regelt das WAS, die Verwaltung/die Exekutive regelt das WIE.

Ich habe dieses Beispiel deshalb bemüht, weil es die Verantwortlichkeit von Politik unterstreicht und gleichzeitig verdeutlicht, dass die Verwaltung hoffnungslos überfordert gewesen wäre, wenn nach öffentlichem Protest der Bundesrat nicht in letzter Minute das Gesetz gestoppt hätte: handstreichartig hatten zwei Abgeordnete der CDU und der FDP unter Einbindung weniger Kollegen im Innenausschuss des Deutschen Bundestages zwei Tage vor der zweiten und dritten Lesung des Gesetzes eine von jedem einzelnen Bürger erforderliche positive Einwilligung in die Verwendung seiner Daten ins Gegenteil verkehrt: wenn die Bürgerin nicht widerspricht, dürfen ihre Daten an eine Auskunftei weitergegeben werden. In der Folge hätten vermutlich Hunderttausende zu Papier und Feder gegriffen und der Weitergabe ihrer persönlichen Daten an eine Werbefirma oder an eine Auskunftei widersprochen. Das hätte dann eine weitere Kaskade von Maßnahmen ausgelöst: Die Widersprüche müssen von der Verwaltung bearbeitet und rechtsmittelfähige Bescheide erstellt werden; Computerprogramme müssen geändert werden, weil Datensätze zuverlässig von der Aktualisierung ausgeklammert werden müssen, wenn und soweit die diesen Datensatz betreffende Person Widerspruch gegen den Abgleich eingelegt hätte. Da ein Widerspruch mit sofortiger Wirkung gegolten hätte, wäre es notwendig geworden, auf täglicher Basis die eingehenden Widersprüche in die Datenbank einzupflegen, egal ob der Widerspruch in Flensburg oder Konstanz erklärt worden wäre. Deshalb wäre eine vorherige Einbindung der Verwaltung in den Gesetzgebungsprozess hilfreich gewesen, um die an das Gesetz gekoppelten Maßnahmen und die direkten Auswirkungen des Gesetzes abschätzen zu können. Aber: Das Parlament durfte das Gesetz so beschließen, wie es beschlossen wurde.

Wenn wir für einen Moment unterstellen, der Bundesrat hätte dem Gesetz ebenfalls zugestimmt, dann wäre nun die Rechtsprechung am Zug: Sobald eine Bürgerin gegen die Aktualisierung ihres Datensatzes den Rechtsweg beschritten hätte, wäre das Verwaltungsgericht berufen, über die Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsaktes zu befinden. Richter hätten dann geprüft, ob die Verwaltung einen Fehler bei der Anwendung des Gesetzes gemacht hat oder ob gar das Gesetz selbst gegen das Verfassungsrecht, wie beispielsweise dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder dem Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme verstößt. Wenn verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Gesetz bestehen, kann das Gericht die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorlegen. Mit anderen Worten: Gerichte prüfen einerseits, ob die Verwaltung korrekt handelt. Sie prüfen andererseits, ob der Gesetzgeber korrekt handelt. Und zwischen diesen beiden Polen prüft das Gericht, ob bei verfassungskonformer Auslegung eines Gesetzes eine moderierte Praxis geboten ist, die aus einem für sich genommen den Anforderungen an die Verfassung nicht ausreichendem Gesetz eine verfassungskonforme Praxis werden lässt: beispielsweise, in dem die Verwaltung verpflichtet wird, eine Bürgerin über den Antrag eines Adressenhändlers auf Aktualisierung seines Datenbestandes schriftlich zu unterrichten und sie darüber aufzuklären, dass sie binnen einer Frist der Aktualisierung widersprechen muss, falls die Bürgerin mit der Weitergabe ihrer Daten nicht einverstanden ist.

Mit diesem Beispiel wollte ich verdeutlichen, dass die oben genannten drei Gewalten für sich genommen klar unterscheidbar sind. Jede dieser Gewalten hat eine wichtige, von den jeweils beiden anderen Gewalten klar getrennte Aufgabe. Dadurch, dass das Parlament die Verwaltung anweisen kann, etwas zu tun oder zu unterlassen und dadurch, dass Gerichte die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns und die Rechtmäßigkeit von Gesetzen überwachen, wird Macht geteilt und überprüfbar. Diese Teilung der Gewalten ist der Kern unseres Rechtstaates. In dieser Gewaltenteilung und durch sie lebt unser Gemeinwesen, lebt unsere Demokratie.

Die Bundeszentrale für Politische Bildung hat eine hilfreiche Grafik ins Netz gestellt, die die Gewaltenverschränkung anschaulich darstellt: http://www.bpb.de/politik/grundfragen/24-deutschland/40501/verfassungsorgane-und-gewaltenverschraenkung-interaktive-themengrafik

Die Kontrollmechanismen sind mannigfaltig und stabilisieren das System der Entscheidungsfindung. In einer fortschreitend komplexeren Gesellschaft mit zunehmend komplizierten Sachfragen bietet die Verschränkung der Gewalten Stabilität, Verlässlichkeit und Sicherheit.

Was wäre allerdings, wenn dies nur die Theorie wäre und die Praxis ganz anders funktionierte? Was, wenn beispielsweise das Parlament nicht mehr das WAS und die Verwaltung nicht das WIE bestimmt, sondern umgekehrt: wenn die Verwaltung bestimmt, WAS gemacht wird und das Parlament dazu degradiert wäre, nur mehr über das WIE zu befinden? Was, wenn gar nicht mehr klar ist, WER entscheidet?

Lassen Sie uns schauen, wie es um unsere Demokratie wirklich bestellt ist. Folgen Sie mir auf meinem subjektiven Weg, den Ist-Zustand unserer Demokratie zu beschreiben. Es ist beileibe keine vollständige Anamnese, keine umfassende Beschreibung des Krankheitsbildes unserer Demokratie. Aber es ist der Versuch einer ersten Befundung, die eine erste Diagnose ermöglicht. Ich würde mich freuen, wenn das nachfolgende Kapitel für Sie Anlass ist, über den tatsächlichen Stand unserer gelebten Demokratie nachzudenken.
Auf geht´s!

Und so wird, in kleinen Schritten, ein Grundrecht eingeschränkt. Selten wird ein Gesetz vom Gesetzgeber aufgehoben, weil andere Gesetze das alte Gesetz obsolet gemacht haben. Selten wird eine höchstrichterliche Entscheidung grundsätzlich geändert und Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat dadurch gestärkt: „Im Lichte der Grundrechte“ werden Gesetze interpretiert und zumeist als verfassungskonform befunden. Keines der Grundrechte blieb von derlei Beschränkungen verschont. Jedes der oben beschriebenen Grundrechte wurde abgenagt, bis nur noch ein Kern übrig blieb.

Ich gestehe zu, dass die Demokratie „atmen“ können muss: Rechte müssen in Krisenzeiten gegebenenfalls enger ausgelegt werden können, als in entspannten Zeiten. Gleichwohl: Grundrechte sind kein Luxus und auch dem Zeitgeist nicht unterworfen. Deshalb gebietet die Verantwortung vor dem Recht, namentlich vor unserer Verfassung, dass Entscheidungen zur Beschneidung oder Einschränkung von Grundrechten „in the long run“ interpretiert und mittel- und langfristige Auswirkungen beachtet werden – im Zweifel müssen wir uns für die Stärkung von Grundrechten entscheiden, selbst wenn es uns aufgrund der Stärkung des in Frage stehenden Grundrechts schwerer fällt, dem heute zu lösenden Problem zu begegnen.

Von einem solchen Grundsatz ist die deutsche, von Eliten geprägte Politik weit entfernt. Kaum wird ein Verbrechen öffentlich, schon wird der Ruf nach einem „starken Staat“ laut. Damit ist regelmäßig eine Einschränkung von Freiheitsrechten der Bürgerin verbunden. Anders ist dies in Staaten, in denen die Bürgerinnen stärker in den gesellschaftlichen Diskurs, in die öffentliche Debatte, eingebunden sind. Norwegen ist ein solches Beispiel. Nach dem schrecklichen Attentat des Anders Behring Breivik im Juli 2011, nach dem Mord von 77 zumeist jugendlichen Menschen, hat der norwegische Ministerpräsident Jens Stoltenberg keinesfalls nach Vergeltung, nach Sicherheitsgesetzen und staatlicher Kontrolle gerufen. Trotz oder gerade wegen seiner Trauer, fand er mit belegter Stimme und Tränen in seinen Augen diese starken Worte: “Unsere Antwort wird mehr Offenheit und mehr Demokratie sein”.

Ich wünsche mir ein Deutschland, das diesem überzeugenden Vorbild folgt.

Ist dies nur reines Wunschdenken? Ich vertraue darauf, dass mit zunehmendem Selbstbewusstsein und stärkerer Einbindung der Bürgerinnen in die Entscheidungsprozesse der Politik dieser Ruf nach Offenheit und Demokratie auch in Deutschland lauter wird: Denn die Einschränkung von Freiheitsrechten, die Zunahme von Kontrolle durch den Staat und die damit einhergehende Bevormundung richtet sich früher oder später gegen uns alle.

Und manchmal müssen wir wohl auch Gesetze erst schaffen, um Grundrechte zu verwirklichen. An dieser Stelle möchte ich ein Beispiel in der Absicht anführen, die Falle deutlich zu machen, in der sich Gesetzgeber, Verwaltung und Rechtsprechung bisweilen verfangen: Eine Tochter einer Albanerin wird in Deutschland geboren. Ein deutscher Mann erkennt die Vaterschaft zu diesem Kind an, weil er glaubt, Vater der Tochter zu sein. Das Mädchen erhält daraufhin die deutsche Staatsbürgerschaft. Die Mutter erhält eine befristete Aufenthaltserlaubnis, weil sie Mutter des deutschen Kindes ist. Als das Kind etwa 18 Monate alt ist, reichte das Rechtsamt der Stadt, in der das Kind wohnt, beim Familiengericht eine Vaterschaftsanfechtung zu dem rechtlichen Vater ein. Aufgrund eines genetischen Abstammungsgutachtens wurde sodann festgestellt, dass das Kind nicht vom rechtlichen Vater abstammt.
Dieses Anfechtungsrecht steht der Behörde zu; dieses Recht des Staates schränkt das Grundrecht auf besonderen Schutz der Familie ein. Damit reagierte die Politik auf bekannt gewordene Einzelfälle von Scheinanerkennungen ausländischer Kinder durch deutsche Männer. Manche mögen diese Grundrechtseinschränkung als Skandal empfinden. Der Skandal geht aber weiter: Nun entzieht die Behörde dem Kind den Kinderausweis mit der Begründung, das Kind sei nicht mehr im Besitz der deutschen Staatsbürgerschaft.

Als ich dies hörte, wollte ich es gar nicht glauben. Denn nach dem Staatsbürgerschaftsrecht ist ein Entzug der deutschen Staatsbürgerschaft in dem hier geschilderten Fall gegen den Willen der Betroffenen gar nicht möglich. Dieses fundamentalste aller Rechte, nämlich deutsche Staatsbürgerin zu sein und zu bleiben, wurde im Zuge der Erfahrungen des Nationalsozialismus geschaffen: Während der NS-Herrschaft wurde Juden die deutsche Staatsbürgerschaft aberkannt und in die Staatenlosigkeit entlassen. Viele Juden wussten weder Ein noch Aus.

Nun musste ich dazulernen: Auch im Deutschland des 21. Jahrhunderts ist eine solche faktische Situation möglich. Denn es handelte sich hier nicht um den Entzug der Staatsbürgerschaft, sondern um dessen Wegfall. Die Voraussetzungen zur Erteilung der Staatsbürgerschaft, die in der Anerkennung des deutschen Mannes als Vater des Kindes lag, ist nachträglich deshalb entfallen, weil das Familiengericht festgestellt hat, dass der Mann aufgrund des Abstammungsgutachtens nicht Vater des Kindes ist. Nun dachte ich in meiner Naivität, dass hiergegen Rechtsschutz bestünde und selbstverständlich dem Mädchen die Staatsbürgerschaft nicht abhanden kommt. Falsch: im Jahr 2006 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, die Klage des Kindes nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil der Staatsangehörigkeitsverlust eben keine Entziehung der Staatsangehörigkeit ist. In der Folge wurde das Kind staatenlos, die Aufenthaltserlaubnis der Mutter wurde entzogen.

Bei aller juristisch professionellen Korrektheit der Entscheidung muss man sich an diesem Beispiel die Frage stellen, wo das beste Interesse des Kindes zum Abwehrrecht erstarkt, sich gegen die faktisch erfolgte Entlassung in die Staatenlosigkeit zu wehren. Alles staatliche Handeln muss im besten Interesse des Kindes erfolgen. Sonstige Erwägungen sind im Zweifel zurückzustellen. Dies ist eine Zusage, die Deutschland allen Kindern und der internationalen Staatengemeinschaft gegeben hat, als Deutschland die Kinderrechtskonvention unterschrieb. Auch die Gewähr, dass kein Deutscher durch Wegfall der deutschen Staatsangehörigkeit staatenlos wird, ist durch eine internationale Konventionen festgeschrieben, die Deutschland verbindlich unterzeichnet hat.

Für mich macht dieses Beispiel deutlich, dass Bürgerinnen Gesetze entwerfen und zur Abstimmung bringen müssen, die einen solchen Missstand beseitigen.

Der schleichende Prozess stetig schwindender Grundrechte trägt meines Erachtens nicht dazu bei, dass sich die breite Öffentlichkeit enthusiastisch an unserem Gemeinwesen beteiligt. Solches Engagement findet man deshalb eher in ehrenamtlicher Tätigkeit in Vereinen, als in der „großen“ Politik.

Ich behaupte, dass das schleichende Schleifen unserer Grundrechte dazu beiträgt, dass wir uns heute in einer Krise der Demokratie befinden. Erst wenn wir erkennen, dass der Schutz von Grundrechten und der Schutz unserer Demokratie unteilbar ist, werden wir der Gefahr einer Entdemokratisierung entgegen wirken können.

Wenn die Exekutive, also die ausführende Gewalt, faktisch Gesetze machen würde, wäre die Balance der Gewalten gefährdet. Eine zentrale Errungenschaft parlamentarischer Demokratien ist es gegenüber anderen Staatssystemen, dass gewählte Volksvertreter Gesetze verabschieden und die damit verbundene Verantwortung übernehmen – und sie eben gerade nicht delegieren. Wäre es uns allen genug an Demokratie, wenn wir in einer vier Jahre währenden Monarchie lebten? Ich meine nicht die Monarchien, wie wir sie in Großbritannien, Norwegen, Schweden oder den Niederlanden finden, wo der Monarch als Staatsoberhaupt lediglich Repräsentationsfunktionen des Staates wahrnimmt. Ich meine eine Monarchie, in dem der König tatsächlich alles entscheidet. Ich stelle diese etwas provokante Frage deshalb, weil das monarchische Prinzip das Gegenmodell zur Volkssouveränität ist, welches den demokratisch verfassten Staaten als Grundlage dient.

Demokratietheoretisch finden solche Delegationen der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt durch „Repräsentanz“ statt. Faktisch jedoch finden die Gesetzgebungsprozesse weitestgehend in der Verwaltung, nicht im Parlament, statt.

Die Ministerien erarbeiten Gesetzesvorlagen, nachdem eine Entscheidung im Kabinett getroffen wurde. Dabei sprechen sie sich mit sonstigen beteiligten Ministerien ab. Damit hat die Exekutive (die Ministerien) bereits einen entscheidenden Einfluss auf die Ausgestaltung aller Einzelheiten eines Gesetzes. Nach der ersten Lesung im Bundestag wird das Gesetz in aller Regel an einen Ausschuss überwiesen, der nun die inhaltliche Arbeit aufnimmt. Entsprechend des Beratungsprozesses wird das federführende Ministerium in aller Regel gebeten, Einzelvorschläge zu unterbreiten, um den Diskussionsstand im Ausschuss abzubilden. Auch hier hat das Ministerium erhebliche Freiheit in der Formulierung der Texte und der Beratung der Ausschussmitglieder, wenn und soweit nachträgliche Änderungen eingebaut werden müssen. Da der Ausschuss in seiner Abstimmungsmehrheit die Mehrheitsverhältnisse des Parlamentes widerspiegelt und zugleich das Ministerium von einem Mitglied der die Regierung tragenden Parteien geführt wird, wird der Ausschuss im Kern die Vorlagen des Ministeriums verwenden. Niedergebrannt wird kaum je eine Gesetzesvorlage.

Sie sehen: das Ministerium, nicht das Parlament, stellt die grundsätzlichen Weichen, in welche Richtung ein Gesetz geschrieben ist. Nun werden einige neudeutsch fragen: so what? Das gab es doch schon immer seit Bestehen der Bundesrepublik. Außerdem ist, so sagen Befürworter dieses Systems, die enge Absprache zwischen Ministerium und Parlament, namentlich ihrer Ausschüsse, vorteilhaft und nicht problematisch. Letztlich sei dies nicht Ausdruck einer Verschiebung der Macht von der gesetzgebenden Gewalt auf die Verwaltung, sondern Ausdruck der Auseinandersetzung zwischen Regierungsmehrheit des Parlamentes und –minderheit. Eine engere Verzahnung zwischen beiden Gewalten führe insoweit nur zur Professionalisierung und Qualitätssteigerung der Gesetze in Zeiten stetig steigender Komplexität der zu regelnden Materie.

Dem würde ich zustimmen, wenn es nicht zwei gegenläufige Entwicklungen gäbe, die mich umtreiben: Zum einen wird die Regelungskompetenz des Parlamentes zunehmend auf die Exekutive dadurch verlagert, dass die Einzelheiten im Rahmen von Verwaltungsvorschriften geregelt werden. Dieser Gesetzesvorbehalt führt zu einer faktischen Verlagerung der Entscheidungsträgerschaft und zu einem Aushöhlen der sogenannten Wesentlichkeitstheorie, die besagt, dass alles Wesentliche im Gesetz geregelt sein muss.
Zum anderen gibt es aufgrund zunehmender Globalisierung eine Verschiebung der Gesetzgebung vom nationalen (deutschen) Parlament auf supranationale Institutionen, im besonderen auf die Europäische Union.
Dem Demokratiedefizit wird denn auch häufig mit der Forderung einer „good governance“ begegnet. Diese Forderung ist in den vergangenen Jahrzehnten von einem Schlagwort zu einem profunden Konzept erstarkt. Im Kern geht es „good governance“ weniger um den unter Wahrung der Gewaltenteilung stattfindenden Prozess einer Entscheidungsfindung, als vielmehr um „gute“ Entscheidungen, die dem vermeintlichen Gemeinwohl dienen. Dieser Ausrichtung einer Entscheidung auf das Gemeinwohl werden begleitend Mindestgrundsätze hinsichtlich Transparenz der Entscheidung, Information und Beteiligung an die Seite gestellt. Etwas überspitzt könnte man formulieren, dass wenn der Parlamentarismus, wenn die Gewaltenteilung schon geopfert werden muss, dann soll es wenigstens eine „gute Führung“ sein, die die Entscheidungen trifft.
Ich bin der Auffassung, dass das Konzept der „good governance“ gute Ansätze enthält, wenn und soweit dieses Konzept auf die Exekutive beschränkt bleibt. Man muss jedoch bedenken: Die Demokratie ist nur so gut, wie das schwächstes Glied einer Kette, die aus den drei Gewalten besteht. Wenn es eine „gleichgeschaltete“ Justiz gäbe, wäre die Demokratie im wahrsten Sinne „außer Kontrolle“. Wenn die Exekutive schwach wäre, wäre der Staat handlungsunfähig. Wenn das Parlament schwach ist, ist der Souverän, das Volk, entmachtet.
Das Bundesverfassungsgericht hält die Abtretung staatlicher Souveränität auf der Ebene der Europäischen Union für gerade noch zulässig. Das ist ok. Aber geben Sie sich mit einem „ausreichend“ zufrieden, wenn ein „befriedigend“ oder „gut“ erreichbar ist?
Lassen Sie uns deshalb einen Augenblick darauf verwenden uns anzuschauen, was das denn ist, die Europäische Union.

Deswegen, weil wir ein stärkeres Europa in der Zukunft brauchen, müssen wir uns anschauen, wo die Europäische Union eine Stärkung braucht. Ich gebe frei heraus zu, dass mir eine kritische Betrachtung der Europäischen Union angesichts der allerorten anzutreffenden Europa-Skepsis nicht leicht fällt. Erst als mir bewusst wurde, dass sich Europa das Fehlen einer wohlmeinenden aber kritischen Betrachtung gar nicht leisten kann, weil Europa-Skeptiker sich erst recht bestätigt glauben, wenn sie sich an noch bestehenden Schwächen der Europäischen Union laben können, wurde es mir leichter ums Herz und ich konnte dieses Kapitel schreiben.

Woher, Europa, kommst Du?

Eigentlich hätte man glauben können, sei die Idee eines gemeinsamen Europa aus dem Nachkriegsappell: „Nie wieder Krieg!“ entstanden. Europa lag in Schutt und Asche, was hätte näher gelegen als die Idee, durch Gemeinschaft stark zu werden, weil man sich nicht mehr gegenseitig umbrachte. Was hätte näher gelegen als die Forderung umzusetzen, die heute noch gilt: Nazis raus aus den Köpfen! Und: Demokratie rein in die Köpfe aller Europäerinnen und Europäer! Weit gefehlt.

Die Idee eines gemeinsamen Europa entsprang schlichtem betriebswirtschaftlichem Kalkül: Wenn Stahl und Kohle nicht mehr mit Zöllen belegt würden, könnten Thyssen, Krupp, Hoesch, Degussa oder DuPont ihre jeweiligen Märkte erweitern. Anders als in Amerika, wo die Vereinigten Staaten Menschen Hoffnung auf Freiheit gaben, die sich in Europa in ihren Rechten, in ihrer Religion, in ihren Entfaltungsmöglichkeiten beschnitten sahen, ist im Kern die Europäische Gemeinschaft, die der Montan-Union entsprang, eine Wirtschaftsgemeinschaft. Diese Gemeinschaft wurde dadurch belebt, dass die Wirtschaft der teilnehmenden Staaten mehr Geld aus dieser Gemeinschaft heraus bekamen, als sie in sie hinein investierten. Deshalb blieb der unerhörte Satz der britischen Premierministerin Margaret Thatcher so lange im europäischen Gedächtnis: „I want my money back! – Ich will mein Geld zurück!“ Europa sollte sich immer schon lohnen – und dieses Versprechen, dass sich Europa lohne, war immer verstanden als finanzieller Gewinn.

Nun mag man zu recht fragen: was soll´s? Und wenn schon? Selbst wenn die Europäische Union in erster Linie eine Gemeinschaft der Wirtschaft war: heute sind wir weiter! Europa wächst zusammen in seiner kulturellen Identität: Der gegenseitige Austausch, die Menschen, die jenseits der Grenzen und über sie hinaus Freundschaften schließen, Partnerschaften gründen, sich gegenseitig zu schätzen lernen, ist Beweis für eine europäische Identität in kultureller Pluralität. Europa wächst zusammen in seiner politischen Stabilität: Denken wir nur an das Deutschland mit seiner nationalsozialistischen Vergangenheit, denken wir an Griechenland, an Italien, an Spanien und an Portugal mit ihren jeweiligen faschistischen Diktaturen – die Europäische Gemeinschaft hat diese Länder aufgenommen und sorgt durch Integration für politische Stabilität. Und schließlich wächst Europa auch in seiner sozialen Stabilität zusammen: Wenn wir die zahlreichen Programme der Europäischen Union zur Stärkung regionaler Entwicklung, zur Ansiedelung von Unternehmen in wirtschaftlich schwachen Regionen, zur Förderung der Agrarwirtschaft, der Industrie, der Dienstleistungen betrachten – durch die europäisch koordinierte Wirtschafts-, Agrar- oder Arbeitsmarktpolitik wird soziale Stabilität gefördert. Last but not least: Europa garantiert jeder Bürgerin Grundrechte, als Abwehrrechte gegen den Staat.

Deshalb sei die Frage gestattet: Wer, Europa, bist Du?

Wenn wir uns die Prozesse anschauen, wie in Europa Gesetze gemacht werden, dann müssen wir demokratische Defizite kritisieren. Wenn die Staats- und Regierungschefs eine Entscheidung in ihrem Grundsatz getroffen haben, wird der Ministerrat, also die Fachebene, tätig und handelt die Details aus. Die Europäische Kommission macht einen Gesetzesvorschlag, der dann mit dem Ministerrat abgestimmt wird. Wenn das Gesetz dann „fertig“ ist, wird es dem Europäischen Parlament vorgelegt. Das Parlament entscheidet jedoch über dieses Gesetz nicht allein, sondern es entscheidet zusammen mit dem Ministerrat, also dem „Auftraggeber“. Die Trennung von gesetzgebender Gewalt, vollziehender Gewalt und rechtsprechender Gewalt, einst Fundament und Wesensmerkmal jedes demokratisch verfassten Staates, ist in Europa nicht vollständig verwirklicht. Denn die Kommission und der Ministerrat sind Exekutivorgane der Union, gegen deren Willen kein Parlament Gesetze (hier: Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen) durchsetzen kann.

Nun könnte man ja sagen: „Alles halb so schlimm“ – ist ja nur Europa, wenn – ja wenn die Regierungschefs nicht längst Blut geleckt hätten am „durchregieren“, wie es Helmut Kohl einst nannte. Heute werden etwa 70 % aller Gesetze über „Bande“ gespielt. Gesetze, von denen die Minister ganz genau wissen: die würden nie und nimmer eine Mehrheit im deutschen Bundestag finden oder Gesetze, die die Bevölkerung in blankes Entsetzen versetzen würden: Europa macht es möglich.

Wer biometrische Daten im Personalausweis oder Freisetzung gentechnisch veränderter Feldfrüchte will: er muss nur ein wenig geduldig sein. Zunächst wird ein Beschluss im Europäischen Rat, also dem Gremium der Staats- und Regierungschefs, gefällt. Dann wird die Europäische Kommission tätig, formuliert in Absprache mit den im Ministerrat vertretenen Fachministerien eine Verordnung, die sodann ins Gesetzgebungsverfahren des Europäischen Parlaments geht. Wenn dort die Parlamentarier nicht die Notbremse ziehen, sondern schweigen, wird das Gesetz in zweiter Lesung beschlossen. Danach können sich die Parlamentarier in Berlin oder Paris auf den Kopf stellen: Sie müssen die Verordnung in nationales Recht umsetzen, ob sie wollen oder nicht.

Deshalb ist das Demokratiedefizit, deshalb ist die nicht umgesetzte Gewaltenteilung in Europa kein einfacher Schönheitsfehler: Weil 70 % aller Gesetze so gemacht werden, höhlt es den Parlamentarismus in Europa aus.
Dieser in seiner Häufigkeit in den vergangenen Jahrzehnten stets zunehmende Prozess hat eine für die politische Führung eines Landes angenehme Seite: Regieren gegen den Mehrheitswillen der Bevölkerung wird möglich. Wenn die Regierung fürchten muss, dass eine für unpopulär gehaltene Entscheidung dazu führt, bei der nächsten Wahl hierfür die „Quittung“ zu bekommen, dann wird der zuständige Minister versuchen, eine Entscheidung im Ministerrat herbeizuführen. Sodann wird die Kommission eine Richtlinie erarbeiten. Da das Europäische Parlament seine Entscheidungen in aller Regel im Konsensprinzip trifft, wird die EU-Verordnung dann bald verbindlich und muss durch den Bundestag umgesetzt werden. Dann kann man auf „die da in Brüssel“ wettern, ohne dass jemand wirklich im nationalen Kontext für diese Entscheidung zur Rechenschaft gezogen wird.

Wenn ein Mitgliedsland auf die Idee käme, eine Verordnung der Europäischen Union nicht innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist umzusetzen, dann kann die Europäische Kommission ein entsprechendes Verfahren gegen diesen Mitgliedsstaat vor dem Europäischen Gerichtshof einleiten. Vielleicht erinnern Sie sich an den in der CDU/CSU-FDP Koalition vorhandenen Streit der Vorratsdatenspeicherung. Der Bundesinnenminister und die Bundesjustizministerin können sich auf kein neues Gesetz einigen, nachdem das Bundesverfassungsgericht das frühere Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen aus dem Jahr 2008 als verfassungswidrig gekippt hatte. Nun hat die Kommission Deutschland im Juli 2012 verklagt, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Wenn die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof Erfolg haben sollte, ist der Deutsche Bundestag gegen Strafe verpflichtet, das Umsetzungsgesetz zu erlassen, ob dies der Parlamentarier, der über dieses Gesetz zu entscheiden hat, richtig findet oder nicht. Er kann nur entscheiden, wie das Gesetz umgesetzt werden soll.

Dieses Beispiel zeigt, dass das Primat des Parlaments, nämlich Gesetze zu erlassen, in Frage steht. Denn diese Richtlinie wurde von der Europäischen Kommission, also der Exekutive, erlassen, nachdem das deutsche Parlament einen generellen Beschluss gefasst hat, welches es der Bundesregierung erlaubte, einem in der EU ausgehandelten Kompromiss zuzustimmen. Der deutsche Gesetzgeber hat daraufhin ein Gesetz erlassen, welches sich als verfassungswidrig und deshalb nichtig herausstellte. Jetzt müsste mithin ein neues, verfassungskonformes Gesetz verabschiedet werden. Die derzeitige Koalition kann sich aber auf kein neues Gesetz einigen. Der Streit betrifft die Frage, ob Daten anlasslos gespeichert werden dürfen oder ob für die Speicherung ein polizeilicher oder strafrechtlich relevanter Verdacht gegen eine bestimmte Person vorliegen muss.

Mithin streitet man über das WAS, nicht (nur) über das WIE. Darf die Exekutive das Parlament trotzdem zwingen? Ist dem Parlament das Recht genommen, über das WAS zu entscheiden? Kann das nationale Parlament die Regierung zur Änderung einer Richtlinie zwingen, nachdem diese erlassen wurde und Geltung hat?

Diese Fragen sind formal bislang nicht beantwortet, gleichwohl sie den Kern parlamentarischer Demokratie betreffen. Faktisch stellte sich diese Frage nie, weil Regelungen der Europäischen Kommission immer umgesetzt wurden; ihnen gingen in der Regel Rahmenbeschlüsse des Ministerrates, Ermächtigungsbeschlüsse des Parlaments und entsprechende parlamentarische Ausschussberatungen voraus. In dem hier genannten Beispiel war das von der Vorgängerregierung beschlossene Gesetz aber verfassungswidrig; die jetzige Regierung hätte der EU-Verordnung wohl nie zugestimmt – jedenfalls erfolgte der entsprechende Beschluss im Februar 2006 gegen die Stimmen der FDP. Eine neue gesetzliche Regelung wird den schmalen Grad zwischen Verfassungskonformität und Richtlinienrespekt gehen müssen. Was, wenn das nicht gelingen sollte?

Die Bundesregierung war kurzerhand der Auffassung, das Bundesverfassungsgericht sei gar nicht mehr zuständig. Die angegriffenen Normen im Telekommunikationsgesetz entsprächen den “verpflichtenden Vorgaben” der entsprechenden EU-Richtlinie, heißt es zur Begründung. Damit entzögen sie sich “einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht am Maßstab der Vorschriften des Grundgesetzes”. (Quelle: http://www.vorratsdatenspeicherung.de/images/vb_breg_2008-11-28.pdf , Seite 13) Mit anderen Worten: Nach Auffassung der Bundesregierung kann die Europäische Union Rechtsakte setzen, die nicht im Einklang mit unserer Verfassung zu stehen brauchen. Wie gut, dass das Bundesverfassungsgericht diesen Rechtsirrtum beseitigt und die Verfassungsklagen für zulässig erachtet hat (Quelle: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20100302_1bvr025608.html, Rz 182). Dass das Bundesverfassungsgericht uns Bürger in diesem Fall Rechtsschutz garantierte, kann nicht darüber hinwegtäuschen, wie weit sich die gestaltende Politik bereits von uns und unserem Grundgesetz entfernt hat. Wer ernsthaft argumentiert, dass sich ein Gesetz nicht mehr an unserer Verfassung zu orientieren habe, der verlässt meines Erachtens den Boden des Grundgesetzes. Dieser Irrweg ist umso einschneidender, wenn der Wegfall des Schutzes unseres Grundgesetzes nicht durch einen europäischen Schutz zumindest gleichstarker Grundrechte ersetzt wird. Dann stünden wir Bürger dem Staat nämlich schutzlos gegenüber. Unsere Abwehrrechte gegenüber dem Staat laufen dann Gefahr, beim Aufbau Europas unter die Räder zu kommen.
Nun gibt es seit dem Jahr 2010 die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Diese Charta war ehemals Teil der Verfassung für Europa, die ja bekanntlich an den Referenden in Frankreich und in den Niederlanden scheiterte und deshalb nicht in Kraft trat. Dennoch sind deren Bestimmungen jetzt in Kraft, nicht als eigenständige Verfassung, sondern als Änderungen zu den bestehenden Verträgen; sie sind sozusagen „durch die Hintertür“ zum Europarecht geworden. Artikel 8 der Charta gewährleistet den Schutz personenbezogener Daten. Leider schützt uns dieses Grundrecht nicht vor der anlasslosen Datenspeicherung. Denn Artikel 8 erlaubt die Verarbeitung der Daten aufgrund einer gesetzlich geregelten legitimen Grundlage – mithin wäre dem Staat auch die Speicherung der Daten erlaubt. Auch mit Artikel 11 der Charta, welche die Freiheit der Meinungsäußerung und Information regelt, wäre kein solcher Schutz zu begründen: denn das vom Bundesverfassungsgericht geschaffene Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder das Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme findet sich in der Europäischen Grundrechtscharta nicht wieder. Wäre das Bundesverfassungsgericht unzuständig, wären die vom Bundesverfassungsgericht „geschaffenen“ Grundrechte wieder abgeschafft. Auch wenn ich ein gesetzestreuer Bürger bin, der nichts zu verbergen hat: dass ich für Behörden komplett transparent bin, dass ermittelt werden kann, mit wem ich befreundet bin, wo ich und wie ich meine Freizeit verbringe, wann ich telefoniere und mit wem, welche Internetseiten ich besuche, welche Vorlieben und welche Interessen ich habe, wie mein soziales Netzwerk aussieht, wer mit mir wo gegessen oder ein Bier getrunken hat, wäre und ist mir nicht recht. Der Grünen-Politiker Malte Spitz hat seine Vorratsdaten aus dem Zeitraum August 2009 bis Februar 2010 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht: Wie transparent eine Person wird, indem man die von ihr und über sie gespeicherte Daten analysiert, ist absolut atemberaubend – und zeigt uns, wie wichtig Datenschutz dem Staat gegenüber ist (http://www.zeit.de/digital/datenschutz/2011-02/vorratsdaten-malte-spitz).

Ich nenne dieses Beispiel, um deutlich zu machen, wie wichtig es ist, einen umfassenden Grundrechtsschutz garantiert zu haben, bevor Kompetenzen vom bundesdeutschen Gesetzgeber an Europa verlagert werden.

Und auch hinsichtlich des demokratischen Selbstverständnisses muss die Europäische Union zunächst gestärkt werden, bevor sich Kompetenzen weiter verlagern: Das Europaparlament ist derzeit kein wirkliches Parlament im eigentlichen Sinne. Denn dann müssten alle für die Mitgliedsstaaten verbindlichen Rechtsakte dort verabschiedet werden. Bislang ist das Parlament allerdings neben dem Ministerrat tätig. Dies bedeutet: Wenn der Ministerrat nicht will, gibt es kein Gesetz, auch wenn das Europäische Parlament einem Gesetz mehrheitlich zugestimmt hätte. Alleiniges Initiativrecht für ein Gesetz hat die Europäische Kommission. Das Parlament kann also nicht aus eigener Kraft ein Gesetz erarbeiten und beschließen.

Der griechischen Sage nach ist Europa die Tochter des Phönix und heißt übersetzt: „die [Frau] mit der weiten Sicht“. Deshalb die Frage:

Wohin, Europa, gehst Du?

Wird die Europäische Sozialcharta des Europarats in ihrer revidierten Fassung von 1996 verbindliches Gemeinschaftsrecht? Darin sind die folgenden sozialen Rechte verankert:

• Jedermann muß die Möglichkeit haben, seinen Lebensunterhalt durch eine frei übernommene Tätigkeit zu verdienen.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt, das ihnen und ihren Familien einen angemessenen Lebensstandard sichert.
• Alle Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht auf Freiheit zur Vereinigung in nationalen und internationalen Organisationen zum Schutz ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen.
• Alle Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht auf Kollektivverhandlungen.
• Kinder und Jugendliche haben das Recht auf besonderen Schutz gegen körperliche und sittliche Gefahren, denen sie ausgesetzt sind.
• Arbeitnehmerinnen haben im Fall der Mutterschaft das Recht auf besonderen Schutz.
• Jedermann hat das Recht auf geeignete Möglichkeiten der Berufsberatung, die ihm helfen soll, einen Beruf zu wählen, der seiner persönlichen Eignung und seinen Interessen entspricht.
• Jedermann hat das Recht auf geeignete Möglichkeiten der beruflichen Bildung.
• Jedermann hat das Recht, alle Maßnahmen in Anspruch zu nehmen, die es ihm ermöglichen, sich des besten Gesundheitszustands zu erfreuen, den er erreichen kann.
• Alle Arbeitnehmer und ihre Angehörigen haben das Recht auf Soziale Sicherheit.
• Jedermann hat das Recht auf Fürsorge, wenn er keine ausreichenden Mittel hat.
• Jedermann hat das Recht, soziale Dienste in Anspruch zu nehmen.
• Jeder behinderte Mensch hat das Recht auf Eigenständigkeit, soziale Eingliederung und Teilhabe am Leben der Gemeinschaft.
• Die Familie als Grundeinheit der Gesellschaft hat das Recht auf angemessenen sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz, der ihre volle Entfaltung zu sichern vermag.
• Kinder und Jugendliche haben das Recht auf angemessenen sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz.
• Die Staatsangehörigen einer Vertragspartei haben das Recht, im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei gleichberechtigt mit deren Staatsangehörigen jede Erwerbstätigkeit aufzunehmen, vorbehaltlich von Einschränkungen, die auf triftigen wirtschaftlichen oder sozialen Gründen beruhen.
• Wanderarbeitnehmer, die Staatsangehörige einer Vertragspartei sind, und ihre Familien haben das Recht auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf Chancengleichheit und Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ohne Diskriminierung aufgrund des Geschlechts.
• Die Arbeitnehmer haben das Recht auf Unterrichtung und Anhörung im Unternehmen.
• Die Arbeitnehmer haben das Recht auf Beteiligung an der Festlegung und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsumwelt im Unternehmen.
• Alle älteren Menschen haben das Recht auf sozialen Schutz.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf Schutz bei Kündigung.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf Schutz ihrer Forderungen bei Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf Würde am Arbeitsplatz.
• Alle Personen mit Familienpflichten, die erwerbstätig sind oder erwerbstätig werden wollen, haben das Recht dazu, ohne sich einer Diskriminierung auszusetzen und, soweit dies möglich ist, ohne daß es dadurch zu einem Konflikt zwischen ihren Berufs- und ihren Familienpflichten kommt.
• Die Arbeitnehmervertreter im Betrieb haben das Recht auf Schutz gegen Benachteiligungen und müssen geeignete Erleichterungen erhalten, um ihre Aufgaben wahrzunehmen.
• Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf Unterrichtung und Anhörung in den Verfahren bei Massenentlassungen.
• Jedermann hat das Recht auf Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung.
• Jedermann hat das Recht auf Wohnung.

Wird Kapitel 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union revidiert, das einen unbeschränkten globalen Kapital- und Zahlungsverkehr garantiert?

Ich vermute, dass sich solche Fragen erst stellen, wenn wir den Prozess der Entscheidungsfindung in der Europäischen Union grundlegend verändern. Solche Entscheidungen dürfen nicht mehr bei der Exekutive verortet sein: solche Entscheidungen müssen durch das Volk, durch alle Europäerinnen und Europäer getroffen werden.

Weil die demokratische Verfasstheit der europäischen Mitgliedsstaaten für die Bürgerinnen und Bürger zu einer zwar historisch errungenen, zwischenzeitlich aber gelebten Selbstverständlichkeit geworden ist, wollen viele nicht hinnehmen, von einer Verwaltung regiert zu werden. Die Exekutivlastigkeit von Entscheidungsprozessen ist deshalb kein theoretisches Problem; sie trägt vielmehr das Risiko in sich, dass die Menschen Europas diesen Staatenverbund ablehnen. Dann wäre die Europäische Union Geschichte und wir verfielen in nationalstaatliche Kleinkrämerei.
Diese Gefahr ist keinesfalls eine bloße Drohung. Wir Deutsche müssen verstehen, dass es nur zwei Mitglieder in der Europäischen Union gibt, die eine parlamentarische Demokratie besitzen: Großbritannien und Deutschland. Alle anderen Mitgliedstaaten sind als plebiszitäre Demokratien verfasst, in denen Volksabstimmungen zur selbstverständlichen Wahrnahme der Volkssouveränität gehört. Soweit die Europäische Union als eine Verwaltungseinheit wahrgenommen wird, die Gesetzerlassverpflichtungen den Nationalstaaten aufzwängt, könnte ein zunächst hingenommener Zustand zu destruktiver Ablehnung führen.
In 2012 erwägt Bundesfinanzminister Schäuble öffentlich die Schaffung der Vereinigten Staaten von Europa. Wenn dies bedeutet, dass die in der Union allenthalben zu kritisierenden Demokratiedefizite fortgeschrieben werden, dann wäre ich eher verhalten. Wenn aber die Europäerinnen und Europäer in diesen Vereinigten Staaten das Sagen haben, bin ich sehr dafür. Mir kommt es also sehr darauf an, wie ein vereinigtes Europa aussieht, bevor ich mich entscheiden könnte, für oder gegen die Vereinigten Staaten von Europa zu sein.